Кавказское сотрудничество

 
11.04.2014

О реформе системы МСУ в северокавказском контексте

Предложения ИСЭПИ по преобразованию системы местного самоуправления (аналитическая записка «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы») могут дать позитивный эффект для разрешения некоторых затяжных политических конфликтов на Северном Кавказе, возникших в связи с реализацией 131-ФЗ о местном самоуправлении. Такие конфликты нередко маркируются как этнические и связаны с поглощением городскими округами пригородных поселков.

Для Дагестана и Кабардино-Балкарии характерна ситуация, когда разрастающаяся столица республики или иные их крупные города включают в свой состав пригородные поселения. Так, в состав Махачкалы были включены поселки, ранее обладавшие самостоятельным статусом, – Тарки, Кяхулай, Альбурикент, Ленинкент и др. В КБР в состав Нальчика были включены поселки Хасанья, Белая Речка, Кенже, Адиюх. Также в Кабардино-Балкарии в состав городского округа Баксан было включено село Дугулубгей. В ходе реализации закона о местном самоуправлении в Ингушетии в состав Назрани было включено село Альтиево.

Решения о включении пригородных поселков в состав городских округов и, соответственно, о лишении их статуса самостоятельных муниципалитетов вызывали и вызывают протесты жителей этих поселков. Протесты связаны со следующими обстоятельствами:

  • Право распоряжаться землей на территории поселков перешло к городу, как и полномочия по планированию застройки. Это приводит к трудностям с выделением земли как под частную застройку, так и под объекты социальной инфраструктуры. Отметим, что статус сельского поселения позволяет местному муниципалитету ставить вопрос о переводе части его сельскохозяйственных земель в категорию земель индивидуального жилого строительства и затем бесплатно распределять жителям поселения земли под частную застройку. В городском округе это невозможно, его земля должна распределяться через аукцион.

  • Есть примеры того, как крупные участки земли в пределах поселков выделяются в собственность решением городских властей, а потом распродаются дробными частями под частную застройку. При этом обращения от жителей поселка о выделении земли для строительства детского сада получают отказ со ссылкой на отсутствие свободных земель.

  • Налоги, которые собираются на территории поселков, поступают в городской бюджет, жители поселков не могут повлиять на распределение этих средств, причем вложения городских властей в развитие инфраструктуры поселков минимальны.

  • Поскольку власти городского округа решают вопрос о выделении участков под коммерческие объекты, локальные сообщества пригородных поселков «на старте» утрачивают ресурс влияния на развитие малого бизнеса на своей территории. На практике местный житель из такого поселка зачастую не может получить землю под малое промышленное предприятие (швейный цех, лесопилка и др.), под кафе или магазин, так как у него нет ресурсов, позволяющих повлиять на принятие решения по земле на уровне городского округа. Цена «входного билета» в городскую администрацию и городские бизнес-круги слишком велика, и это консервирует отсталость пригорода по сравнению с «ядром» городского округа. Земля пригородных поселений достается городу, что увеличивает ее стоимость, ренту от этого роста получает руководство города и связанные с ним бизнес-группы, а поглощаемые поселения лишаются инструментов развития, которыми они могли бы обладать в качестве самостоятельных муниципалитетов.

Положение усугубляется тем, что раскол по линии «город – пригородный поселок» зачастую является не только социальным, но и этническим. Так, движущей силой протеста в пригородных поселках, вошедших в состав Махачкалы, становятся кумыкские этнические организации. В Хасанье и Белой Речке, вошедших в состав Нальчика, проживают балкарцы. Конфликт вокруг доступа к ресурсам, накладываясь на этнические различия между большинством населения городского округа и населением пригородного поселка, начинает маркироваться как этнический с привлечением соответствующего инструментария: лозунгов об исторических правах этноса на землю, этнической дискриминации и проч.

В некоторых случаях конфликт приводит к самозахвату земель, наиболее известным примером чего стала ситуация в Белой Речке, где жители села самостоятельно выделили и распределили между нуждающимися семьями около пятисот земельных участков по десять соток на прежде принадлежавшем белореченскому колхозу поле. Такие самозахваты делают ситуацию патовой. С одной стороны, жители не могут получить свидетельство о собственности на вновь обретенные земельные участки. С другой стороны, попытка пресечь самозахват силовым путем поведет к острому конфликту, который, как минимум, одна из сторон будет интерпретировать как этнический.

Есть ряд факторов, которые подталкивают северокавказские города к расширению. Помимо очевидного стремления городских элит к тому, чтобы установить свой контроль над прилегающей к городу землей и увеличить численность его населения ради бюджетных преимуществ, есть и объективные обстоятельства.

  • Северный Кавказ в последние двадцать лет пережил и продолжает переживать взрывную урбанизацию. Так, население «большой Махачкалы» приближается к миллиону, хотя в конце 80-х город насчитывал около трехсот тысяч жителей.

  • Рост населения на фоне малоземелья, что особенно проявляется в Ингушетии, задает необходимость изменения стандартов застройки. Например, в Ингушетии и в Дагестане резервы частной застройки территории вокруг столиц практически исчерпаны. Необходим переход к многоэтажной застройке, а значит и к разработке масштабных и долгосрочных планов развития городов и городских агломераций.

  • Жители пригородных поселков, которые находятся в составе городских округов, могут получить (хотя в нынешних условиях далеко не всегда получают) доступ к городской инфраструктуре и городскому образу жизни, включая сюда возможности образования и занятости, медицинского обслуживания и т. д.

Предложения ИСЭПИ по преобразованию системы МСУ в части создания новой юридической формы городских агломераций, входящих в структуру государственной власти, при создании местного самоуправления на внутригородских территориях открывают возможность для разрешения этих противоречий.

Восстановление муниципального статуса пригородных поселков с наделением их муниципалитетов полномочиями, позволяющими действенно влиять на распределение земли на их территориях, ослабит накал социального конфликта. Введение в рыночный оборот земельных участков под частную застройку в таких селах повлечет за собой постепенное размывание их моноэтнического состава. (В действительности такое размывание уже происходит. Так, среди семей, получивших землю по итогам ее самостоятельного распределения в Белой Речке, есть не только балкарские, но и кабардинские, а некогда преимущественно кумыкские поселки близ Махачкалы становятся многонациональными). Перевод конфликта из русла спора о правах этносов в русло обсуждения баланса полномочий между внутригородским муниципалитетом и городской агломерацией позволит уйти от этнической маркировки противостояния.

В Дагестане и Кабардино-Балкарии существуют политические условия для реализации таких преобразований.

  • С арестом мэра Махачкалы Саида Амирова, который во многом стоял за проектом расширения Махачкалы, ослаблены политические препятствия к возвращению муниципального статуса пригородным поселкам – оппозиция этой идее в республиканской элите сейчас слабее, чем могла бы быть при Амирове.

  • Намерение республиканских властей дать правовое оформление де факто существующей махачкалинской агломерации ставит вопрос о роли других муниципалитетов (например, Каспийска) в управлении этой агломерацией. Это позволяет поставить вопрос также о будущем пригородных поселков.

  • По Хасанье и Белой Речке имеется решение Конституционного суда, предписывающее восстановить их самостоятельный муниципальный статус. Хотя власти Кабардино-Балкарии во время руководства республикой А.Канокова фактически отказывались выполнять это решение, их юридическая позиция весьма слаба и рано или поздно должна быть пересмотрена.

  • Временно исполняющий обязанности главы Кабардино-Балкарии Ю.Коков обладает определенной свободой для пересмотра решений своего предшественника. Он пока не проявил своего отношения к ситуации в Белой Речке, однако ему необходимо будет сформировать свою позицию по этому вопросу. С одной стороны, избежав обострения этого конфликта, а с другой, выработав такое решение, которое помогло бы избежать самозахватов в будущем.

Перспектива разрешения конфликтов вокруг пригородных поселков в ключе, предложенном в аналитической записке ИСЭПИ, обсуждалась, наряду с другими проблемами региона, в ходе двух семинаров (Махачкала, 24–25 декабря 2013 г.; Пятигорск, 29–30 января 2014 г.), проведенных в рамках финансируемого ИСЭПИ проекта «Институты общественной дипломатии как фактор развития гражданского общества: российская перспектива», который осуществляется некоммерческим партнерством «Кавказское сотрудничество». Участники семинаров, в число которых входили представители муниципальных органов власти Дагестана, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, лидеры местных сообществ и этнических организаций, позитивно оценили эти предложения. Большой материал для оценки ситуации в Кабардино-Балкарии и Ингушетии был накоплен в ходе проекта исследования местного самоуправления на Северном Кавказе, проводившемся «Кавказским сотрудичеством» благодаря гранту Института общественного проектирования в прошлом году. Семинар в Махачкале был проведен благодаря сотрудничеству с Центром социально-экономических исследований регионов RAMCOM во главе с Денисом Соколовым. Более подробно проблемы местного самоуправления на Северном Кавказе будут обсуждаться в ходе последующих семинаров в рамках упомянутого выше проекта.

Предложения ИСЭПИ по ликвидации районного звена системы местного самоуправления с передачей соответствующих структур в состав органов государственной власти могут также способствовать разрешению затяжного конфликта вокруг земель отгонного животноводства в Дагестане.

На территориях, которые в советскую эпоху были закреплены за горными колхозами в качестве равнинных пастбищ, возникли населенные пункты часто так и не получившие статус муниципального образования. В постсоветское время особенности этих земель были утверждены республиканским законом, причем они были переданы в собственность республики. Этот статус был оговорен в 131-ФЗ о местном самоуправлении. Земли отгонного животноводства часто передаются в длительную аренду сельскохозяйственным производственным кооперативам (СПК), которые относятся к горным районам. Расположенные на них поселки не имеют статуса муниципалитетов, их жители сохраняют регистрацию в горных районах, хотя постоянно проживают на равнине.

Ни горные, ни равнинные муниципалитеты не могут распоряжаться землями отгонного животноводства. Коррупция при распределении сельскохозяйственных субсидий позволяет тем, кто контролирует СПК, получать эти субсидии, не ведя при этом хозяйственной деятельности на земле. Распределение участков в аренду непрозрачно.

Жители поселков, образовавшихся на землях отгонного животноводства, не платят налоги в бюджет равнинных районов. Это отражается на бюджетной обеспеченности равнинных муниципалитетов и, соответственно, на их возможностях по развитию социальной инфраструктуры.

Равнинные районы и поселки на землях отгонного животноводства отличаются по этническому составу населения: кумыки, ногайцы, русские в районах, аварцы и даргинцы на отгонных землях. Включение земель отгонного животноводства в состав равнинных муниципальных районов повлечет за собой изменение этнического состава органов местного самоуправления. В случае ликвидации районного звена местного самоуправления, поселки на землях отгонного животноводства могут получить статус муниципалитетов, причем проблема этнического баланса в органах власти района утратит свою остроту в связи с ликвидацией самого района.


Автор:  Николай Силаев
Выходные данные:  Кавказское сотрудничество

На предыдущую страницу

Все новости проекта