Кавказское сотрудничество

 
11.04.2014

Регион – муниципалитет – общество: соперничество и сотрудничество

Аналитический доклад по итогам семинара с резюме дискуссии и описанием социально-значимых проектов

Многократно описанные проблемы Северного Кавказа – слабая экономика, экстремизм и политическое насилие, межэтнические трения и др. – могут получить продуктивное обсуждение при взгляде сквозь призму местного самоуправления.

Северокавказские муниципалитеты в целом испытывают те же трудности, что и местное самоуправление в других регионах страны. Среди таких трудностей на семинаре были упомянуты:

  • Муниципалитетам не компенсируют потери, образующиеся в связи с введенными федеральными законами льготами по местным налогам. Это подрывает усилия местных властей по повышению собираемости, например, налога на недвижимость.

  • Ограничения по затратам на муниципальную администрацию, действующие для дотационных муниципалитетов (таких подавляющее большинство), не позволяют не только повышать, но и индексировать зарплаты муниципальных служащих. Создается правовая коллизия, поскольку иные федеральные правовые акты предполагают обязательную индексацию.

  • Муниципалитеты уточняют свою налогооблагаемой базы в области недвижимости, однако эти уточнения недостаточно быстро учитываются Росреестром. Поскольку налоговая служба не взаимодействует напрямую по этому вопросу с муниципальными властями, тормозится рост налоговых доходов муниципалитетов.

  • У муниципальных властей нет мотивации повышать налогооблагаемую базу. По сложившейся практике в случае увеличения налоговых доходов муниципалитетов пропорционально снижается объем их финансирования из бюджетов другого уровня.

  • Тормозится передача муниципалитетам земельных участков под бывшими военными городками, это препятствует включению домов, расположенных на этих участках, в программы переселения граждан из аварийного и ветхого жилья и капитального ремонта жилых домов.

Есть тенденция к консервации управленческих провалов на муниципальном уровне. Слабые муниципалитеты не имеют стимулов к развитию. Они не могут привлекать качественные кадры, даже если они есть, и не могут вкладывать средства в обучение муниципальных служащих, поскольку такие траты не предусмотрены в бюджетах дотационных структур местного самоуправления. Как правило, у муниципалитетов нет средств для внедрения электронных систем учета и управления, что снижает их возможности по повышению налогооблагаемой базы. В некоторых регионах Северного Кавказа (Ингушетия) такие системы внедряются по инициативе региональных властей.

Успешные – кратно увеличившие собственные доходы или бездотационные – муниципалитеты существуют на Северном Кавказе. Среди факторов их успеха можно выделить следующие:

  • Существование на территории муниципалитета очага эффективной рыночной экономики, удовлетворяющего достаточно сильный внешний спрос. Поселок Эльбрус в Кабардино-Балкарии развивается как центр горнолыжного туризма, причем владеют и управляют бизнесами в этой сфере жители сельского поселения, а не инвесторы или менеджеры из-за его пределов. Эльбрус добился полного разграничения муниципальной собственности, и все доходы от аренды земли поступают в его бюджет. Благодаря увеличению кадастровой стоимости земли увеличились и доходы от налога на недвижимость. За 10 лет бюджет сельского поселения вырос в 20 раз.

  • Профессионализм муниципальных служащих – хорошее знание законодательства в области МСУ, бюджетного и налогового законодательства позволяет местным властям добиваться роста доходов их бюджетов, включаться в федеральные и региональные программы по дорогам, ветхому жилью и проч. – даже в небольших и экономически слабых муниципальных образованиях (городское поселение Моздок, Северная Осетия).

Необходимо учитывать, что региональные власти не заинтересованы в укреплении самостоятельности муниципалитетов поселенческого уровня, поскольку разграничение муниципальной собственности предполагает утрату косвенного (через районные администрации) контроля регионов над ценными ресурсами, в первую очередь, землей. Помимо политического противодействия, имеются и иные препятствия к разграничению собственности – у муниципалитетов, как правило, нет для этого средств, а региональные или федеральные власти такие средства не выделяют. Так, в поселке Эльбрус разграничение удалось провести благодаря тому, что на территории муниципалитета имеется бизнес-сообщество, заинтересованное в сильной муниципальной власти, которая могла бы эффективно распоряжаться общими ресурсами.

В ходе семинара было отмечено, что существует базовое и характерное для всей страны ограничение на экономическую самостоятельность муниципалитетов. Это слабость национального производства, подавленного импортом. Лишь немногочисленные муниципалитеты имеют на своей территории производительную экономику, и как следствие – налогооблагаемую базу, а также локальное деловое сообщество заинтересованное в самостоятельной местной власти. В долгосрочном плане состоятельность местного самоуправления зависит от того, удастся ли восстановить и усилить национальное производство в России в целом.

В среднесрочном плане успешность местного самоуправления на Северном Кавказе будет зависеть от того, готовы ли федеральные власти рассматривать муниципалитеты как своего союзника в решении стоящих перед регионом проблем. Рост самостоятельности муниципалитетов может способствовать повышению прозрачности политической среды северокавказских регионов для федерального центра, в первую очередь – через упорядочение контроля над ресурсами. На практике вопрос заключается в том, будут ли федеральные власти содействовать разграничению собственности муниципалитетов, оказывать политическую поддержку сильным муниципальным сообществам в их возможных конфликтах с региональными властями, избегать шагов, подрывающих экономическую базу муниципальных образований. Так, резкое повышение страховых взносов для индивидуальных предпринимателей в прошлом году повлекло массовый уход предпринимателей в тень и потери для местных бюджетов.

В то же время нет оснований рассматривать отношения региональных властей и местного самоуправления исключительно сквозь призму их потенциальной или реальной конкуренции. Даже в тех случаях, где эта конкуренция присутствует, самостоятельные муниципалитеты принимают на себя большую долю политической ответственности за положение дел на их территории, «разгружая» от этой ответственности региональные власти. Имеются примеры того, как политика региональных властей содействует долгосрочному укреплению местного самоуправления. Например, в Ингушетии региональные власти активно содействуют повышению собираемости местных налогов и упорядочению земельных отношений, без чего невозможно представить укрепление местного самоуправления. В прошлом году дотационность городского округа Назрань была снижена на 21%, несмотря на массовое снятие с учета индивидуальных предпринимателей.

Нужно отметить, что для северокавказских муниципалитетов часто решающее значение имеет расположение на их территории подразделений федеральных ведомств, сотрудники которых уплачивают налог на доходы физлиц. В уже упомянутой Назрани бюджет в течение трех-четырех лет сократился в три раза: с 1200 млн. руб. до 400 млн. руб. после того, как республиканские управления федеральных структур, прежде всего, правоохранительных, перешли на налоговую регистрацию в столице Ингушетии Магасе. Уплата НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства, хотя и усложнит налоговое администрирование, позволит избежать таких резких колебаний и сбалансировать численность трудоспособного и занятого населения муниципалитета и налоговые поступления в местный бюджет (численность населения Магаса (около 4 тыс. чел.) примерно в 25 раз меньше численности населения Назрани (более 100 тыс. чел.).

В большинстве регионов нынешнего СКФО действует мораторий на приватизацию земель сельхозназначения. Однако в Ставропольском крае и в Карачаево-Черкессии приватизация колхозных земель была проведена. Они были введены в рыночный оборот, но в то же время характер земельной приватизации на фоне слабости государственных институтов привело к злоупотреблениям. В ходе семинара обсуждалась ситуация в станице Исправная (Зеленчукский район Карачаево-Черкесии), где группе в несколько сотен пайщиков лишь по итогам 57 судебных процессов удалось добиться выделения паев в натуре и регистрации прав собственности на них. При этом пайщики так и не получили доли в ином колхозном имуществе. Продолжается давление на тех, кто еще не добился выделения пая. Одним из источников злоупотреблений является возможность продажи первичных прав на колхозные паи. У обладающих административными, силовыми и финансовыми ресурсами групп есть возможность по очень низкой цене скупать права на землю и концентрировать земельную собственность, причем сама реализация этой схемы создает коррупционный доход, позволяющий вовлекать в нее представителей правоохранительных структур на местном и региональном уровне. Ресурсно слабые группы – например, пожилые русские крестьяне, мало что могут противопоставить земельному мошенничеству.

Сама по себе концентрация земельной собственности может сыграть и позитивную роль – в том случае, если на месте прежних колхозов возникают эффективные многоотраслевые аграрные предприятия, обеспечивающие занятость и социальную защиту. Такие примеры известны. Но в то же время для большой части Северного Кавказа характерна иная траектория развития – разрушение колхозов и концентрация земельной собственности проходит на фоне упрощения отраслевой структуры, что ведет и к снижению занятости.

Другой полюс отношений собственности на землю – некоторые сельские сообщества в горном Дагестане, где после распада колхозов земля была распределена в соответствии нормами обычного права и шариата, и права собственности поддерживаются без участия государственных структур. В ходе семинара этот опыт подробно не обсуждался. Однако он показывает, что сильные местные сообщества, способные отстаивать свои права, могут выступить важной опорой правовых институтов на локальном уровне.

В ходе семинара обсуждалась перспектива реформы местного самоуправления, связанной с ликвидацией муниципальных районов и городских округов, переводом их в статус территориальных органов государственной власти региона на фоне развития самоуправления на внутригородских территориях. По итогам двух семинаров (Махачкала, декабрь 2013 г., Пятигорск, январь 2014 г.) можно сформулировать ряд выводов о возможных результатах этой реформы применительно к Северному Кавказу (см. «О реформе системы МСУ в северокавказском контексте»).

В ходе обсуждения было также сформулировано несколько тезисов из разных проблемных областей, которые в той или иной степени связаны с тематикой местного самоуправления и развития локальных сообществ.

  1. Северному Кавказу не хватает механизмов для разрешения противоречий между крупными инвесторами и локальными сообществами на территории, где осуществляются инвестиции. Например, попытки развития горнолыжного туризма на новых территориях вызывают у местных жителей опасения, что они будут вытесняться с локальных рынков, их традиционные отрасли хозяйства придут в упадок. Другой пример – протесты против экологического ущерба, который наносит деятельность крупных промышленных компаний (завод «Электроцинк» во Владикавказе). Очевидно, такие механизмы должны выстраиваться прежде всего на уровне муниципалитетов.

  2. Северный Кавказ переживает урбанизацию, которая на остальной территории страны прошла в предшествующие десятилетия. Немалая часть трений, которые в публичном дискурсе обозначаются как межэтнические, по сути представляют собой издержки адаптации вчерашнего сельского населения к городской среде.

  3. Урбанизация, массовые миграции, размывают прежние этнические идентичности, сокращают сферу использования родного языка. Сложившаяся в 90-х годах российская федеративная система, которая не де юре, но де факто предполагает существование территориальных административных автономий, плохо справляется с сохранением самобытности. В том числе и потому что в ее рамках многие народы оказываются вне рамок «материнской республики». В таких случаях задачи сохранения и развития языка и культуры могут оказываться в сфере ответственности муниципалитетов.

  4. Распространение политического насилия и радикальных политических идеологий может быть связано с конфликтом на уровне местных сообществ, если к таким конфликтам, как правило, вполне разрешимым на уровне самого сообщества, подключаются внешние игроки – влиятельные предприниматели, чиновники и проч. В такой ситуации возникает, с одной стороны, заинтересованность в достаточно широкой мобилизующей и радикальной идеологии, а с другой – обвинение в приверженности такой идеологии становится инструментом борьбы с политическими противниками.

Рекомендации:

  1. Рассмотреть вопрос о финансировании разграничения муниципальной собственности за счет региональных и федеральных бюджетов

  2. Рассмотреть вопрос обеспечения муниципалитетов системами электронными учета налогооблагаемой базы за счет региональных бюджетов.

Социально значимые проекты:

  1. Организация бесплатных обучающих семинаров по муниципальному управлению для руководителей и служащих местного самоуправления на Северном Кавказе


Выходные данные:  Кавказское сотрудничество

На предыдущую страницу

Все новости проекта