Кавказское сотрудничество

 
11.01.2014

Резюме семинара в Махачкале

Проект «Институты общественной дипломатии как фактор развития гражданского общества: российская перспектива».

Резюме дискуссии, состоявшейся в рамках семинара в Махачкале 24-25 декабря 2013 года.

  1. Этнополитические проблемы Дагестана

Многие противоречия на равнинных территориях Дагестана маркируются как этнические, причем как со стороны их участников, так и со стороны прессы и публичных политиков. Многонациональность республики трактуется как один из факторов ее политической нестабильности.

Подобная маркировка противоречий имеет в своей основе не только сложившийся публичный дискурс, но и политические интересы ряда игроков. Этническая идентичность становится важным инструментом массовой мобилизации того или иного сообщества для отстаивания своих социально-экономических интересов. Например, обращение к категории «исконных этнических земель» важно для кумыкских и ногайских этнических организаций в столкновении по поводу того, кто должен распоряжаться землями, вошедшими в состав растущей Махачкалы, или землями отгонного животноводства, входящими в состав равнинных районов Дагестана. Истолкование ситуации как межэтнических противоречий оказывается также выгодным для «коалиции статус кво» - тех групп республиканской элиты, которые заинтересованы в сохранении существующей непрозрачной системы землепользования в республике. Обсуждение ситуации в «этническом» русле быстро становится неоперациональным: с одной стороны, можно до бесконечности выяснять, где проходят границы «исконных земель» того или иного этноса, с другой – массовая миграция населения Дагестана с гор на равнину в XX – XXI веках, многолетнее существование переселенческих поселков на землях отгонного животноводства делают политически невозможным практическое восстановление «исконных» этнических границ. Урбанизация Дагестана, формирование махачкалинской агломерации способствует стиранию этнических границ. Не говоря уже о том, что российское законодательство не предполагает правовой категории «этнической» собственности и национально-административные автономии.

В то же время существует такая повестка для дагестанской равнины, которая выводит обсуждаемые проблемы за рамки парадигмы межэтнических отношений, переводя дискуссию в русло муниципальной реформы и проблем землепользования. В ходе обсуждения были намечены несколько пунктов такой повестки.

Земли отгонного животноводства. На территориях, которые в советскую эпоху были закреплены за горными колхозами в качестве равнинных пастбищ, возникли населенные пункты часто так и не получившие статус муниципального образования. В постсоветское время особенности этих земель были утверждены республиканским законом, причем они были переданы в собственность республики. Этот статус был оговорен в 131-ФЗ о местном самоуправлении. Земли отгонного животноводства часто передаются в длительную аренду СКП, которые относятся к горным районам. Расположенные на них поселки не имеют статуса муниципалитетов, их жители сохраняют регистрацию в горных районах, хотя постоянно проживают на равнине.

Ни горные, ни равнинные муниципалитеты не могут распоряжаться землями отгонного животноводства. Коррупция при распределении сельскохозяйственных субсидий позволяет тем, кто контролирует СПК, получать эти субсидии, не ведя при этом хозяйственной деятельности на земле. Распределение участков в аренду непрозрачно.

Жители поселков, образовавшихся на землях отгонного животноводства, не платят налоги в бюджет равнинных районов. Это отражается на бюджетной обеспеченности равнинных муниципалитетов и, соответственно, на их возможностях по развитию социальной инфраструктуры.

Равнинные районы и поселки на землях отгонного животноводства отличаются по этническому составу населения: кумыки, ногайцы, русские в районах, аварцы и даргинцы на отгонных землях. Включение земель отгонного животноводства в состав равнинных муниципальных районов повлечет за собой изменение этнического состава органов местного самоуправления. Насколько можно судить по результатам обсуждения, активисты кумыкских этнических организаций тем не менее считают наилучшим решением включение земель отгонного животноводства в состав равнинных районов. Такое решение позволит наделить статусом муниципалитетов поселки, расположенные на этих землях, увеличить налоговую базу равнинных муниципалитетов и обеспечить большую прозрачность при распределении в аренду земель сельхозназначения.

Махачкала и пригороды. Территориальный рост столицы Дагестана за последние двадцать лет привел к тому, что в ее состав были включены поселки, ранее обладавшие самостоятельным статусом – Тарки, Кяхулай, Альбурикент, Ленинкент и др. Это повлекло за собой ряд негативных последствий для этих поселков.

Право распоряжаться землей перешло к городу, как и полномочия по планированию застройки. Это приводит к трудностям с выделением земли как под частную застройку, так и под объекты социальной инфраструктуры. Есть примеры того, как крупные участки земли в пределах поселков выделяются в собственность, а потом распродаются дробными частями под частную застройку, при этом обращения от жителей поселка о выделении земли для строительства детского сада получают отказ со ссылкой на отсутствие свободных земель.

Налоги, которые собираются на территории поселков, поступают в городской бюджет, жители поселков не могут повлиять на распределение этих средств, причем вложения городских властей в развитие инфраструктуры поселков минимальны.

Исторически в пригородных поселках, вошедших в состав Махачкалы, проживали в основном кумыки. Однако есть сильная тенденция к размыванию моноэтничного состава населения таких поселков, чему способствует их активная частная застройка. Социальные проблемы, с которыми сталкиваются их жители, одинаковы независимо от их этнической принадлежности. Это создает условия для перевода противостояния из русла межэтнического («кумыки за возвращение земель») в русло борьбы за возвращение муниципального статуса пригородным поселкам.

Ряд обстоятельств позволяет сделать вывод, что тема возвращения муниципального статуса может иметь практические перспективы.

Во-первых, с арестом мэра Махачкалы Саида Амирова, который во многом стоял за проектом расширения Махачкалы, ослаблены политические препятствия к возвращению муниципального статуса пригородным поселкам – оппозиция этой идее в республиканской элите сейчас слабее, чем могла бы быть при Амирове.

Во-вторых, намерение республиканских властей дать правовое оформление де факто существующей махачкалинской агломерации ставит вопрос о роли других муниципалитетов (например, Каспийска) в управлении этой агломерацией. Это позволяет поставить вопрос также о будущем пригородных поселков.

В-третьих, восстановление муниципального статуса входящих в состав Махачкалы поселков лежит в логике предложений по реформе местного самоуправления, сформулированных Институтом социально-экономических и политических исследований в аналитической записке, опубликованной в декабре 2013 г.1 Одним из таких предложений было введение структур местного самоуправления на внутригородских территориях.

Положение коренных малочисленных народов. В последние двадцать лет Дагестан переживает взрывную урбанизацию. Это, наряду с иными факторами, влечет за собой ассимиляцию коренных народов, и, в частности, сокращение области использования их языков. В то же время федеральный закон о коренных малочисленных народах в большой степени ориентирован на коренные народы Севера, Сибири, Дальнего Востока. Некоторые его пункты, например, касающиеся территории традиционной хозяйственной деятельности, затруднительно реализовать в густонаселенном Дагестане. Вообще закон в малой степени учитывает ситуацию, при которой представители коренных малочисленных народов переезжают в город и меняют свои занятия с традиционных на современные. Требуется аудит нормативно-правовой базы (возможно, также и и правоприменительной практики), касающейся коренных и малочисленных народов, выработка предложений по ее модернизации, изучение вопроса об имплементации норм Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств.

В контексте обсуждения этнополитических проблем в Дагестане были также сформулированы следующие предложения:

  • не допускать вмешательство правоохранительных органов в политические споры, если эти споры не принимают форму, угрожающую общественному порядку и безопасности граждан;
  • прекратить финансирование религиозных и этнических организаций за счет государственного бюджета;
  • поставить вопрос о функциях и полномочиях республиканских министерств по национальной политике.

  1. Перспективы махачкалинской агломерации

Численность населения махачкалинской агломерации приближается к миллиону человек. Это составляет треть населения всего Дагестана. В Махачкале сосредотачивается большая доля всей экономической и политической активности республики. Именно в Махачкале сплетаются воедино нити многообразных структур солидарности – от родственных и земляческих до конфессиональных и гражданских – которые в сумме составляют дагестанское общество.

Махачкала пережила не только массовый приток населения из сел, но и отток прежнего городского населения. Если в конце 80-х годов численность ее населения составляла около 300 тыс. чел., то сейчас население одного города, не считая жителей входящих в его агломерацию населенных пунктов, по официальным данным составляет 576 тыс. чел. При этом, по оценке экспертов, за последние двадцать лет город покинули около 200 тыс. его прежних жителей.

Старожилы Махачкалы описывают ее состояние как кризис городского образа жизни. Большинство нынешних махачкалинцев (58%, по данным, приведенным в ходе семинара) не считают ее своим родным городом. Городу не свойственны «этнические районы», но есть примеры, когда выходцы из одного горного села в городе стараются селиться поблизости друг от друга. Сообщества выходцев из горных сел, не теряющие связей с ними, стали одним из институтов солидарности и механизмов самоорганизации махачкалинцев.

Быстрое и масштабное изменение состава населения пережили и другие крупные города Кавказа. Близкий к Махачкале пример – Баку. Отличие заключается в том, что благодаря своему статусу столицы богатого нефтью государства Баку получает инвестиции и внимание со стороны политического руководства страны, несопоставимые с теми, которые получает Махачкала. В то же время Махачкала в постсоветские десятилетия избежала некоторых негативных тенденций, которые были свойственны в это время другому крупному кавказскому городу Тбилиси – в виде расцвета молодежной криминальной субкультуры.

Восстановление и укрепление городской культуры и городского образа жизни были отмечены участниками дискуссии как один из приоритетов в обсуждении будущего города.

Махачкала состоялась не только как административный и политический центр республики, но и как ее важнейший экономический центр. Крупный город создает спрос на продукцию сельского хозяйства Дагестана, и это позволяет развиваться ряду республиканских сельскохозяйственных отраслей (производство капусты в Левашах, мясное животноводство в Кадарской зоне и др.). В самой Махачкале и за ее пределами возникли новые отрасли легкой промышленности: производство обуви (четверть общероссийского производства)2, мебели. Дагестанские, и в первую очередь махачкалинские строители строят до 250 тыс. кв. м. жилья в год.

Неформальная экономика Махачкалы достаточно развита, чтобы создавать отраслевые бизнес-ассоциации. Союз обувщиков объединяет 50 обувных цехов из трехсот действующих в Махачкале. Есть Союз строителей, в учредительном съезде которого участвовали 200 представителей этого бизнеса.

Махачкала переживает переломный момент. Смена власти в городе (связанная с арестом Саида Амирова) привела к нарушению прежней неформальной системы регулирования рынков, прежде всего, строительного. Новой системы пока не возникло. Обувщикам и строителям не хватает площадок для диалога с региональной и федеральной властью по вопросам развития их отраслей. В то же время такой диалог создал бы возможности для создания новых рабочих мест и вывода из тени наиболее эффективных отраслей экономики республики. Прекращение выдачи разрешений на строительство, по данным строителей, привело к сокращению 10 тыс. рабочих мест в отрасли.

В ходе дискуссии заместитель начальника отдела администрации президента и правительства Республики Дагестан по обеспечению деятельности Антитеррористической комиссии Хабиб Магомедов выступил с инициативой сотрудничества между республиканскими властями, Союзом обувщиков и муниципалитетами по организации обувных производств в горных селах Дагестана с их высокой безработицей. Первый заместитель министра печати и информации Дагестана Зубайру Зубайруев предложил содействие обувщикам в продвижении информации об их продукции. Представитель рекламной индустрии Махачкалы Георгий Гарунов предложил помощь в создании брендов обуви.

Планы создания агломерации Махачкала – Каспийск включают в себя подготовку генерального плана для всей ее территории, однако эта работа пока ведется без диалога с махачкалинским бизнесом. В ходе дискуссии было сформулировано предложение об организации постоянного обмена мнениями о перспективах развития Махачкалы между представителями бизнеса, общественных организаций, экспертного сообщества с участием заинтересованных представителей республиканских и муниципальных властей. Целью работы станет формулирование предложений к проекту развития агломерации Махачкала – Каспийск. Такой обмен может происходить в рамках проекта НП «Кавказское сотрудничество».

  1. Рекомендации

  • В рамках совершенствования системы местного самоуправления в Дагестане включить земли отгонного животноводства в состав равнинных районов.

  • Вернуть самостоятельный муниципальный статус пригородным поселкам, вошедшим в состав Махачкалы, при условии ясно выраженной на это воли их жителей.

  • Не допускать вмешательство правоохранительных органов в политические споры, если эти споры не принимают форму, угрожающую общественному порядку и безопасности граждан;

  • Прекратить финансирование религиозных и этнических организаций за счет государственного бюджета;

  • Поставить вопрос о функциях и полномочиях республиканских министерств по национальной политике.

  • Провести аудит российской нормативно-правовой базы по проблеме коренных и малочисленных народов.

  • Привлечь предпринимательское сообщество Махачкалы к диалогу о путях развития города.

  • Организовать широкую дискуссию представителей бизнеса, общественных организаций, экспертного сообщества, заинтересованных представителей властей для выработки предложений по реализации проекта агломерации Махачкала – Каспийск.

  1. Значимые социальные проекты

  • Аудит российской нормативно-правовой базы по проблеме коренных и малочисленных народов

  • Организация дискуссии представителей бизнеса, общественных организаций, экспертного сообщества, заинтересованных представителей властей для выработки предложений по реализации проекта агломерации Махачкала – Каспийск.

___

1. Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы. URL: http://www.iseps.ru/fileadmin/f/activity/report/Koncepcija_reformy_MSU.pdf.

2. Д. Соколов. Укрощение Мордора. «Эксперт», №43 (825), от 29 октября 2012 г. URL: http://expert.ru/expert/2012/43/ukroschenie-mordora/


Автор:  НП «Кавказское сотрудничество»
Выходные данные:  kavkaz-synergy.ru

На предыдущую страницу

Все новости проекта