Кавказское сотрудничество

 
Абхазская и южноосетинская повестки в грузинском внешнеполитическом дискурсе 23.03.2017

Абхазская и южноосетинская повестки в грузинском внешнеполитическом дискурсе

Доклад Александра Скакова на семинаре «Забытые земли: страны Восточного партнерства и кризис западной гегемонии», 21 марта 2017 г., МГИМО МИД России.


В целом, за период, прошедший после смены власти в Грузии (парламентские выборы 2012 г.), Абхазия и Южная Осетия утратили положение приоритетных тем грузинской внешней и внутренней политики. Эта тенденция наметилась еще в период правления М. Саакашвили, после «Пятидневной войны» 2008 г. и признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии. С одной стороны, был принят «Закон об оккупированных территориях», вызвавший критические замечания даже со стороны международных организаций (к примеру, в докладе Генерального секретаря ООН от 3 февраля 2009 г.) и Евросоюза. К примеру, Венецианская комиссия негативно отреагировала на введение уголовной ответственности за нерегламентированный въезд на оккупированные территории. Но тогда же в Грузии появилась «Государственная Стратегия в отношении оккупированных территорий. Вовлечение путем сотрудничества», предполагающая изменение, по крайне мере, тактики Тбилиси по отношению к Абхазии и Южной Осетии[1]. Однако на том этапе невозможность решения проблемы отколовшихся территорий по грузинскому сценарию не влияла на сохранение у Тбилиси достаточно агрессивной и последовательной риторики.

После победы «Грузинской мечты» (ГМ) на выборах 2012 г. и ухода М. Саакашвили с поста президента (октябрь 2013 г.) приоритетной стала иная проблематика, связанная, в первую очередь, с внутриполитическими процессами в самой Грузии, с противостоянием ГМ и Единого национального движения. Позитивную роль сыграло и назначение в октябре 2012 г. министром по вопросам реинтеграции (с 2014 г. – министерство по вопросам примирения и гражданского равноправия) известного деятеля неправительственного сектора Пааты Закареишвили. Новый подход к бывшим автономиям базировался на однозначном выборе в пользу мирного процесса, попытке трансформации конфликтов с целью их дальнейшего разрешения, отказе от акцентирования внимания на не решаемых на данный момент вопросах и концентрировании усилий на решении реальных проблем сегодняшнего дня, в первую очередь, имеющих гуманитарный характер. Политическая реальность вынуждала Закареишвили и новое руководство Грузии менять подходы, отказываясь от заманчивых, но нереализуемых проектов (к примеру, от идеи восстановления железнодорожного сообщения через Абхазию) и сохраняя некоторые элементы «наследия» Саакашвили (к примеру, администрацию Дмитрия Санакоева для Южной Осетии). Был сохранен и «Закон об оккупированных территориях». По словам Закареишвили, «я не отрицаю, что, когда создавалась эта структура (администрация Санакоева – А.С.), лучше было по-другому это сделать. Я всегда критиковал такой подход, но не всегда уже сделанное дело обязательно нужно менять, его можно модифицировать»[2].

В итоге грузинская политика сохраняла двойственный характер: с одной стороны, речь шла о диалоге с обществами Абхазии и Южной Осетии, с другой – обе республики признавались «оккупированными территориями», а тогда диалог следует вести не с ними, а с оккупантом, то есть с Москвой. В этом случае грузинская политика становится калькой политики Баку, игнорирующего наличие Степанакерта как субъекта переговоров и участника мирного процесса. В результате контакты абхазского и югоосетинского обществ с внешним миром продолжали искусственно ограничиваться, то есть ставка на изоляцию «частично признанных» государств сохраняет свою силу.   

К какому-либо продвижению мирного процесса новый грузинский подход, конечно, не привел, но общий климат вокруг конфликтных зон, все же, изменился. Те проблемы и потенциальные вызовы, которые могли бы стать катализаторами новых витков конфликтов и удобными пропагандистскими поводами, вызывали относительно мягкую реакцию, ограничивавшуюся, как правило, дежурными заявлениями. В качестве примеров можно привести такие конфликтные темы, как демаркация границы между Южной Осетией и Грузией, новые договора между Россией и Абхазией (о союзничестве и стратегическом партнерстве от 24 ноября 2014 г.), Россией и Южной Осетией (о союзничестве и интеграции от 18 марта 2015 г.) и закрытие переходов на грузино-абхазской границе.

С аналогичной ситуацией грузинская внешняя политика столкнулась и в 2017 г., в связи с утверждением правительством и президентом РФ проекта соглашения с Южной Осетией о порядке вхождения отдельных подразделений вооруженных сил РЮО в состав российских вооруженных сил[3]. Практически одновременно последовал новый вызов, теперь уже со стороны Абхазии - распространилась информация о переброске на территорию республики дополнительного контингента зенитно-ракетных комплексов С-300. В первом случае заместитель министра иностранных дел Грузии Давид Дондуа осудил «очередной шаг по аннексии оккупированных территорий Грузии», во втором – глава МИДа Михаил Джанелидзе осудил «агрессивные шаги, которые осуществляет Российская Федерация», проводящая политику, «ориентированную на фактическую аннексию». По словам вице-премьера Александра Джеджелава, «мы в первую очередь будем бороться, используя дипломатические каналы»[4].

Показательно, что грузинская оппозиция в очередной раз попыталась использовать эти события как информационные поводы для обвинения правительства «Грузинской мечты» в проведении «невнятной внешней политики» и в заигрывании с Россией. По словам Серго Ратиани («Европейский выбор»), «мы больше не наблюдаем активность международного сообщества в отношении оккупированных регионов Грузии». Ему вторит другой представитель этой же партии Георгий Канделаки: «результатом этого бездействия является то, что сейчас мировые лидеры говорят только о российской агрессии в отношении Украины, обсуждают, как ей помочь, и, к сожалению, совсем перестали упоминать Грузию». Ошибочной считает политику Тбилиси и ряд грузинских политологов, так, Ника Читадзе предлагает «прервать переговорный процесс в рамках женевского формата, который ничего не дает, или в рамках диалога между Абашидзе и Карасиным, потому что Грузия ведет диалог, но ни к чему хорошему это пока не приводит». А по мнению другого политолога, Георгия Гобронидзе, «я, честно говоря, не понимаю, что мы еще можем или должны уступить ей (т.е. России – А.С.), чтобы урегулировать российско-грузинские отношения, потому что мы уступили практически все, кроме нашей независимости». Этот «эксперт» рисует уже совсем апокалипсический сценарий, предполагая, что новые военные инициативы Москвы в Абхазии и Южной Осетии «дают все основания полагать, что Россия, в случае провала так называемых евразийских интеграционных проектов, готова реализовать силовой сценарий, в том числе и в отношении Грузии».

Но в целом реакция оказалась достаточно спокойной. Грузинские военные эксперты отмечают, что причиной переброски ЗРК С-300 в Абхазию стало противостояние России с НАТО, желание Москвы контролировать небо над Черным морем и ответить на евроатлантическую инициативу по созданию в его водах коалиционных военно-морских сил. Об этом же заявил секретарь Совета национальной безопасности Грузии Давид Раквиашвили. То есть военно-политическая активизация России в Абхазии воспринимается как объективный процесс, не связанный с теми или иными действиями Тбилиси.

Абхазская и южноосетинская повестки присутствуют в грузинской политике исключительно в качестве ритуальных заявлений, не подкрепляемых какими-либо конкретными действиями. В этом Тбилиси перенял подходы Евросоюза и НАТО, также периодически заявляющих на различных уровнях о непризнании Абхазии и Южной Осетии в качестве независимых государств, о своей полной поддержке территориальной целостности Грузии. При этом европейская дипломатия достаточно бережно относится к женевскому процессу, хотя и осознает его низкую результативность. Можно предполагать, что с её стороны идет поиск возможностей расширить повестку дня женевских дискуссий, но не за счет тех вопросов, которые так или иначе связаны с проблемой статуса.

Абхазская и южноосетинская стороны (последняя более пассивна) также дорожат женевским форматом, несмотря на высказываемые в его адрес замечания. С их стороны также есть желание изменить повестку дня, добавить в нее несколько иные вопросы, хотя приоритет по-прежнему отдается подписанию юридически обязывающего документа о неприменении силы. По словам главы МИД Абхазии Даура Кове, «это та площадка, которая дает возможность доводить до широкого международного сообщества наши позиции и наше понимание тех или иных процессов, которые складываются»[5].

В любом случае, для сохранения женевского формата или механизма по предотвращению инцидентов и реагированию на них (МПРИ) и в дальнейшем будет сохраняться гуманитарная повестка. Достаточно напомнить о нерешенных вопросах, связанных с осуждением в Абхазии гражданина Грузии Георгия Лукава или с убийством абхазским военнослужащим Рашидом Канджи-олы гражданина Грузии Гиги Отхозория в с. Хурча 19 мая 2016 г. Вполне очевидно, что аналогичные случаи могут иметь место и в дальнейшем, так что тематика для обсуждения останется. Вероятно, в рамках Женевских дискуссий в повестку дня будут, в частности внесены вопросы охраны памятников культурного наследия и взаимодействия в гуманитарной сфере.

Грузинская сторона, в свою очередь, отдает себе отчет в том, что любые конкретные действия в абхазском и югоосетинском вопросах возможны только в случае диалога между Тбилиси и Цхинвалом, Тбилиси и Сухумом, в противном случае все инициативы и договоренности только с Москвой будут сразу же заблокированы частично признанными государствами. При этом все формы такого диалога объективно будут укреплять правосубъектность Абхазии и Южной Осетии. Тбилиси, как можно предполагать, был бы готов пойти на такой риск, но сейчас эти вопросы не являются для него приоритетными. Используя итоги парламентских выборов, грузинское руководство намерено решить вопрос конституционной реформы и укрепить позиции «Грузинской мечты», а для этого необходимо по меньшей мере молчаливое согласие Брюсселя и Вашингтона. В такой ситуации Тбилиси опасается раздражать Запад какими-либо нестандартными шагами в сторону России или на пути диалога с Абхазией и Южной Осетией.

Пассивность Тбилиси вполне устраивает власти Абхазии и Южной Осетии, не заинтересованные ни в открытии транспортных коридоров, ни в упорядочении трансграничной торговли. Отметим в этой связи, что грузинский фактор (как и фактор Галского района, но об этом позже) не играл никакой роли во внутриполитической борьбе в Абхазии накануне парламентских выборов. Минимальна его роль и в Южной Осетии накануне президентских выборов, хотя грузинское население Ленингорского района здесь оказалось учтено в роли отдельного фактора, о чем свидетельствует визит в Ленингор президента Л.Х. Тибилова. Здесь, впрочем, необходимо учитывать, что выборы в Абхазии и Южной Осетии вообще оказались на редкость бедны идеями, никакого соревнования программ и проектов увидеть не удалось. Соответственно, ни в Абхазии, ни в Южной Осетии на этот раз никто и не пытался выдвинуть в качестве проекта какую-либо модель будущих отношений с Грузией.   

Тем не менее, два основных фактора «привязывают» Абхазию и Южную Осетию к Грузии, вынуждая стороны сохранять существующие формы диалога и думать о долгосрочной перспективе. Это, во-первых, наличие границы и, соответственно, необходимость контроля над её пересечением, и, во-вторых, наличие как в Абхазии, так и в Южной Осетии грузинского (картвельского) меньшинства, обладающего при этом, как правило, грузинским гражданством.

По отношению к этому меньшинству Цхинвал и Сухум избрали различные стратегии. В Абхазии после смены власти в 2014 г. абхазские паспорта, выданные картвельскому населению Галского района (включая некоторые населенные пункты Ткуарчальского и Очамчирского районов), были признаны недействительными, так что около 26 тыс. человек потеряли возможность участвовать в выборах президента и парламента республики[6] (в результате на выборах 12 марта 2017 г. в списки избирателей по Галскому округу № 35 было внесено всего 633 человека). Проживающие в Абхазии граждане Грузии получают вид на жительство, но объем прав, предусмотренных для них, пока неясен. В частности, и это вызывает беспокойство со стороны международных организаций, до сих пор нет ответа на вопрос, смогут ли они принимать участие в местных выборах.

В Южной Осетии подавляющая часть оставшегося грузинского населения проживает в Ленингорском районе. В 2002 г. в грузинской (контролировавшейся Тбилиси) части района (тогда называвшегося Ахалгорским) проживало 7703 человек, из них 6520 грузин, а в настоящее время (данные 2016 г.) во всем районе осталось всего 4209 человек[7]. Все те, кто проживал в контролировавшейся Тбилиси части района, имеют, разумеется, грузинское гражданство. Тем не менее, часть из них получила южноосетинское гражданство, при этом отказ от грузинского гражданства не требовался. Так, в 2014 г. югоосетинские паспорта получило 100 ленингорцев, затем районное начальство отказывало в получении гражданства или даже в приеме документов на гражданство, но в начале марта 2017 г. паспорта вручили ещё 24 местным жителям, потом – еще 150[8]. Как утверждают в самом Ленингоре, «сняли неформальные ограничения для желающих получить югоосетинское гражданство». Это произошло после встречи президента Л.Х. Тибилова с жителями района и его обещания решить данную проблему.

С вопросом о паспортизации картвельских меньшинств Абхазии и Южной Осетии связана также и проблематика возможного получения грузинских паспортов жителями других районов полупризнанных республик. Конечно, и в ЕС и в Грузии есть те, кто считает, что безвизовый режим между Грузией и Евросоюзом привлечет абхазов и южных осетин, будет стимулировать их к получению грузинского гражданства. По сути, это единственное последствие подписания Грузией соглашения об ассоциированном членстве, которое хоть чем-то может коснуться жителей Абхазии и Южной Осетии. Глава МИД Грузии Михаил Джанелидзе сделал по этому поводу очередное «ритуальное» заявление: «безвизовым режимом с ЕС смогут воспользоваться и те граждане Грузии, которые проживают на неподконтрольных властям страны территориях – в Абхазии и Цхинвальском регионе». По мнению НПО-шника Георгия Канашвили (исполнительный директор «Кавказского дома»), грузинский паспорт приобретает привлекательность в Абхазии на фоне либерализации виз, поэтому надо продумать шаги в направлении облегчения процесса паспортизации[9]. Напротив, известный блогер Тенгиз Аблотия более пессимистичен: «я не верю ни в какие толпы абхазов, которые побегут получать грузинские паспорта, чтобы ездить в Европу. Это сказка, которую мы сами себе на ночь придумали…»[10]. Хотя, как считают некоторые абхазские эксперты, желающие получить грузинский паспорт среди абхазской «золотой молодежи» могут найтись, хотя «их в любом случае будет крайне мало», но «это отнюдь не поможет вовлечению Абхазии «в политико-правовое пространство Грузии». Так же, как не помогают этому продолжающиеся уже двадцать лет поездки представителей разнообразных организаций Абхазии на зарубежные встречи с грузинскими коллегами»[11].

В свою очередь, Москва, Сухум и Цхинвал будет ставить перед ЕС вопрос о снятии ограничений для граждан Абхазии и Южной Осетии с российскими загранпаспортами на получение шенгенских виз. В первую очередь, это касается жителей Абхазии. И здесь позиции Москвы и Сухума вполне безупречны, убедительны и выигрышны, исходя из права человека на свободу передвижения. Поставить этот вопрос перед Евросоюзом обещал перед очередной встречей с З. Абашидзе заместитель главы МИД РФ Г. Карасин.     

Очевидно, пессимистическая оценка последствий безвизового режима для полупризнанных государств все-таки близка к реальности. Социально-экономическое положение населения в постконфликтных зонах делает невозможными туристические поездки доминирующей части жителей Абхазии и Южной Осетии в страны Шенгенской зоны, а права на работу в странах ЕС безвизовый режим не дает. Поэтому никакого воздействия на реальную ситуацию вокруг полупризнанных республик безвизовый режим не окажет, как не окажет он влияния и на социально-экономическое самочувствие подавляющей части населения самой Грузии.

В этой связи необходимо отметить, что совершенно оправданной и логичной была спокойная и равнодушная реакция Москвы (а также Сухума и Цхинвала) как на подписание Грузией соглашения об ассоциированном членстве с Евросоюзом, так и на предоставление гражданам Грузии «безвизового режима». Выступления ряда грузинских политологов и официальных лиц заставляют предположить, что там ждали иной реакции.   

Еще одним фактором, «привязывающим» население бывших автономий к Грузии, является возможность получения бесплатной (в рамках 15 тыс. лари на человека) и качественной медицинской помощи. В 2016 г., в частности, по данным министра здравоохранения «Автономной Республики Абхазия» Кетеван Бакарадзе, имело место около 400 поездок жителей Абхазии в Грузию для лечения[12]. Еще более заметно этот фактор проявляется в Южной Осетии. Именно с целью изменения ситуации в данном вопросе на встрече президентов России и Южной Осетии 21 марта 2017 г. речь пойдет о создании в Цхинвале современного медицинского кластера.    

5-6 марта 2017 г. Абхазия закрыла два пункта перехода границы в нижней зоне Галского района – Хурча - Набакеви (ныне Батигуара) и Отобая (ныне Бгоура) - Орсантия. До этого, в августе 2016 г., были закрыты пропускные пункты Таглан и Алакумхара. Теперь, кроме центрального перехода на Ингурском мосту, остался лишь один переход – КПП Саберио (ныне Аберкыт) - Пахулани. Но в скором времени обещано закрыть и его. Необходимо отметить, что абхазская сторона пошла на сокращение числа переходов только после ремонта дороги и запуска автобусного сообщения, так что интересы местного населения были максимально учтены. Грузинская сторона пыталась апеллировать к правам детей, которые обучаются в школах Зугдидского района (в 2015/2016 г. там обучалось 102 ребенка из Галского района, в 2016/2017 г. – в два раза меньше), но вполне очевидно, что для детей было бы комфортнее ходить в школу возле родного дома. Да и использование детского фактора в пропагандистских целях не может не вызывать отторжения. Официальные заявления грузинских властей и Госдепа США носили, как обычно, ритуальный характер. По сути, представители международных организаций выступили в качестве лоббистов преступного контрабандного бизнеса. Возможно, именно поэтому возмущенные протесты достаточно быстро пошли на спад. Как признал политолог Корнелий Какачия, «на этом этапе у Грузии нет никаких действенных шансов к возвращению прежнего режима перехода»[13].

Мотивы сухумских властей понятны, основная их цель – борьба с контрабандой. Мотив ограничения контактов между населением Галского района и Грузией также, конечно, присутствует, но не проговаривается. В том случае, если при использовании центрального перехода у местного населения не будет возникать серьезных проблем, каких-либо ощутимых претензий от международных организаций ждать не приходится.

В любом случае, контакты и взаимодействие между обществами Грузии и Абхазии, Грузии и Южной Осетии в обозримом будущем сохранятся, но процесс их сокращения вполне объективен. Практически все стороны, участвующие в этом взаимодействии, включая Россию и Евросоюз, ведут себя крайне инертно и пассивно, хотя и по различным причинам. С каждым годом, если не произойдет каких-либо форс-мажорных событий, Абхазия и Южная Осетия будут все более и более отдаляться от Грузии.                                               



[1] Лиана Кварчелия. Грузинская политика в отношении Абхазии: стратегия или тактика? // http://abkhazworld.com/Pdf/L_Kvarchelia_On_GeoStrategy_Russian_version.pdf, март 2011 г. Дата обращения – 15.03.2017.

[2] Нана Плиева. Паата Закареишвили: «Для меня важна не территория, а люди» // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/27605549.html, 12.03.2016. Дата обращения – 15.03.2017.

[3] Российский Кабмин одобрил вхождение подразделений Южной Осетии в ВС РФ // Sputnik Южная Осетия. http://sputnik-ossetia.ru/South_Ossetia/20170313/3832512.html, 13.03.2017. Дата обращения – 20.03.2017; Путин одобрил вхождение подразделений Южной Осетии в ВС РФ // Sputnik Южная Осетия. http://sputnik-ossetia.ru/South_Ossetia/20170314/3842000.html, 14.03.2017. Дата обращения – 20.03.2017.

[4] Ираклий Орагвелидзе. Грузия против ликвидации югоосетинской армии // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28371662.html, 15.03.2017. Дата обращения – 19.03.2017; Владимир Унанянц. Полетное задание для ракет в Абхазии // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28373972.html, 16.03.2017. Дата обращения – 19.03.2017; ЗРК С-300 и проблемы грузинской дипломатии // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28376220.html, 17.03.2017. Дата обращения – 19.03.2017.

[5] Елена Заводская. Даур Кове: «Мы хотим изменить повестку Женевских дискуссий» // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28202375.html, 28.12.2016. Дата обращения – 20.03.2017.

[6] Жители трех районов Абхазии могут быть лишены права голоса на президентских выборах // http://абхазия.рф/8110, 13.06.2014. Дата обращения – 18.03.2017.

[7] В Цхинвале прошла пресс-конференция начальника Управления государственной статистики Южной Осетии Инала Тибилова // Государственное информационное агентство «Рес». http://cominf.org/node/1166509275, 11.08.2016. Дата обращения – 18.03.2017.

[8] Мурат Гукемухов. Паспорт и выборы: «накануне» - значит «вследствие»? // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28358120.html, 08.03.2017. Дата обращения – 18.03.2017; Мурат Гукемухов. Выдача паспортов: предвыборный пиар или исполнение обещаний? // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28380830.html, 20.03.2017. Дата обращения – 20.03.2017.

[9] Грузинский паспорт приобретает привлекательность в Абхазии на фоне безвиза в ЕС – Канашвили // Наша Абхазия. http://abkhazeti.info/abkhazia/2014/1490041331.php, 20.03.2017. Дата обращения – 20.03.2017.

[10] Тенгиз Аблотия. Ингурский экзаменационный мост // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28353774.html, 06.03.2017. Дата обращения – 19.03.2017.

[11] Виталий Шария. Безвизовая «морковка» не поможет // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28300376.html, 09.02.2017. Дата обращения – 19.03.2017.

[12] В парламенте обсудили вопросы оказания медицинских услуг населению А/Р Абхазии // Наша Абхазия. http://abkhazeti.info/abkhazia/2014/1486061229.php, 02.02.2017. Дата обращения – 20.03.2017.

[13] Елена Заводская. Жители Гальского района вышли протестовать // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28257996.html, 25.01.2017. Дата обращения – 20.03.2017; Изида Чаниа. Можно ли отделить «вовлечение без признания» от контрабанды // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28268058.html, 30.01.2017. Дата обращения – 20.03.2017; Ираклий Орагвелидзе. Ингурский занавес стал более железным // Эхо Кавказа. http://www.ekhokavkaza.com/a/28356076.html, 07.03.2017. Дата обращения – 20.03.2017.




Источник:  Кавказское сотрудничество
Автор:  Александр Скаков

На предыдущую страницу

Все новости проекта