Кавказское сотрудничество

 
Грузия: станет ли дезориентация продуктивной? 23.03.2017

Грузия: станет ли дезориентация продуктивной?

При неформальном лидерстве Бидзины Иванишвили Грузии удалось добиться внешнеполитических результатов, которые были практически недостижимы для ее прежнего руководства. Нормализовав отношения с Россией до такого уровня, который почти исключает вероятность прямого конфликта и позволяет извлекать выгоду из торгово-экономических связей, Тбилиси вместе с тем далеко продвинулся на пути интеграции с европейскими и атлантическими структурами. Значительно усилилось военное сотрудничество между Грузией и НАТО, Грузией и Соединенными Штатами. Важным символом сближения с Европейским Союзом стало предоставление гражданам Грузии права безвизового въезда в ЕС.[1] Наращивая сотрудничество с США и ЕС по широкому кругу вопросов, Грузия в то же время сумела избежать сильного вовлечения в противостояние между Россией и Западом, возникшее в связи с кризисом на Украине, и сохранить развивающиеся торговые связи с Россией в условиях объявленных против нее экономических санкций и ответного российского эмбарго на поставки товаров из ряда стран. Все это делает Грузию, по-видимому, наиболее успешной страной из трех бывших советских республик (Грузия, Молдавия, Украина), подписавших соглашения об ассоциации с Европейским Союзом. Убедительная победа партии Иванишвили «Грузинская мечта» на парламентских выборах в Грузии в октябре прошлого года отражает, среди прочего, признание избирателями внешнеполитических успехов неформального лидера страны.

Однако эти успехи паллиативны. Добиваясь хороших тактически результатов в сложном международном положении, Грузия мало приблизилась к тому, чтобы улучшить само это положение. Она не устраняет свои фундаментальные уязвимости, а лишь частично ослабляет наносимый ими вред. Грузия остается страной с оспариваемыми границами, не имеющей дипломатических отношений с крупнейшим и наиболее могущественным соседом. Грузия остается вне международной системы безопасности, не имея в этой области союзников, с которыми она была бы связана юридически обязывающими соглашениями. Спор о статусе Абхазии и Южной Осетии и российское военное присутствие в двух республиках не позволяет Грузии вступить в НАТО, к чему она стремится. Грузинские политики, обещающие членство в этом блоке, вынуждены на протяжении многих лет вводить избирателей в заблуждение, о чем избиратели начинают догадываться. Зона свободной торговли с Европейским Союзом не обеспечивает Грузии ускоренного роста экспорта и развития собственного производства и не помогает решению хронической проблемы грузинской экономики в виде огромного отрицательного сальдо торгового баланса.

В 2016 – 2017 годах возникли сразу три глобальные тенденции, которые могут представить новые вызовы Грузии. Во-первых, Brexit стал симптомом внутреннего кризиса Европейского Союза и самого европейского проекта. Подобные симптомы – например, в виде роста популярности евроскептических политических сил – с большим или меньшим успехом пытаются устранить еврооптимистические элиты стран континента, но о разрешении кризиса говорить пока рано. Тема расширения организации и в целом ее внешней экспансии надолго снята с повестки дня. Вопрос для Брюсселя теперь состоит в том, как уладить внутренние противоречия в Евросоюзе. Европейская перспектива для Грузии крайне туманна.

Во-вторых, будущий внешнеполитический курс стал предметом внутриполитической борьбы в Соединенных Штатах. Хотя не приходится ожидать значительных изменений в российско-американских отношениях, в подходах США к европейской безопасности, к украинскому кризису, к проблемам постсоветского пространства в целом, острые противоречия между сторонниками и противниками нового американского лидера затрудняют выработку и проведение консолидированного курса. Возможное сокращение внешнеполитической активности США произойдет за счет наименее важных для Вашингтона направлений, к которым относится и Грузия. Отметим, что Грузия с 2012 – 2013 г. не становилась темой внешнеполитических дискуссий в Сенате США (за исключением слушаний по кандидатуре посла). Интерес к ней был низок уже на втором сроке полномочий администрации Барака Обамы. Сокращение расходов на поддержку неправительственных организаций за рубежом, которое уже проводит администрация Дональда Трампа, ударит по той части грузинского политического класса, которая ориентируется на тесное сотрудничество страны с Западом.

В-третьих, на фоне внутриполитических противоречий в США и Brexit’а проявляет себя кризис евроатлантических отношений. Впервые за много лет очевиден идеологический раскол между руководством США и лидерами ведущих стран ЕС. Программа «Восточного партнерства» в 2008 – 2016 гг. находилась под определенным патронажем со стороны США, которые видели в ней удобный для себя инструмент политического влияния на страны постсоветского пространства и в критический момент (например, во время массовых протестов в Киеве в конце 2013 – начале 2014 гг.) могли оказать содействие своим европейским партнерам. Сейчас подобное согласие и симбиоз между Вашингтоном и Брюсселем ожидать сложнее. При этом собственных силовых рычагов Брюссель не имеет. Если три-четыре года назад ассоциация Грузии (а также Украины и Молдавии) с ЕС была политическим проектом совокупного Запада, то ныне она рискует оказаться «сольным» проектом Брюсселя, причем последний не демонстрирует готовности вкладывать в этот проект значительные ресурсы.

Грузия на протяжении более десяти лет связывает свои внешнеполитические перспективы (и в целом национальный успех) с как можно более тесной интеграцией в евроатлантическое сообщество. Кризис этого сообщества подвергает сомнению само целеполагание грузинской внешней политики. За десятилетие грузинская дипломатия утратила способность к решению нестандартных задач, ограничиваясь переговорами о выполнении «домашних заданий» Брюсселя. Грузинский политический класс обладая развитой сетью контактов на Западе, практически утратил контакты в России и в других ведущих незападных государствах. Грузинская стратегия следует в колее, проложенной еще Михаилом Саакашвили. Поправки во внешнеполитический курс внесены, но они не затрагивают его сути.

По-видимому, нормализация отношений с Россией породила у части грузинского политического класса иллюзию, что Москву легко ввести в заблуждение, избегая резкой риторики в ее адрес и одновременно в режиме малых шагов наращивая военное сотрудничество с США и НАТО. Эта иллюзия – в Тбилиси иногда обозначаемая как «стратегическое терпение» – рискует подорвать нормализацию отношений между двумя странами и блокирует продвижение политического диалога между ними. По сути, Грузия втягивается в ту импульсивную политику «сдерживания России», которую президент США Барак Обама принял в последние два года своего пребывания в должности. При этом в отличие от стран Прибалтики, которые принимают на своей территории подразделения других стран НАТО и которые не рассматривались и не рассматриваются в России как возможное угрожаемое направление в случае вооруженного конфликта, Грузия, принимая на своей территории американские подразделения и боевую технику, не имеет гарантий безопасности от североатлантического альянса и обладает опытом вооруженного противостояния с Россией, трагическим для всех его сторон.

Грузия рискует тем, что с успехом следуя по ранее проложенному пути – интеграция в евроатлантические структуры, сдерживание России, исключительная ориентация на Запад – окажется на этом пути в одиночестве после того, как ее западные партнеры изменят свой курс или будут проводить его не столь последовательно, как они делали это раньше.

Но и в случае, если Запад, напротив, пойдет на эскалацию противостояния с Москвой, Грузия рискует оказаться проигравшей. Активное сотрудничество с НАТО и США порождает у грузинских властей убежденность, что они получили гарантии безопасности от своих партнеров если не де юре, то де факто. Уместно напомнить, что именно такая убежденность Михаила Саакашвили и его окружения стала одним из факторов возникновения Августовской войны.

 

Новая монополия

Рассмотрение внешней политики Грузии и российско-грузинских отношений необходимо предварить анализом внутриполитической ситуации, сложившейся в стране по итогам парламентских выборов.

Партия «Грузинская мечта» безоговорочно доминирует в грузинской политике. Она не нуждается в сотрудничестве с другими политическими силами, чтобы получить и удерживать власть. Неформальный лидер партии миллиардер Бидзина Иванишвили превратился полноценного «хозяина страны», и его лидерство внутри Грузии никто не может поставить под сомнение.

Внешние игроки не имеют оснований для серьезных ставок на других игроков в грузинской политике. Иного центра силы, с которым было бы необходимо договариваться, в стране не существует. Раскол между правящей «Грузинской мечтой» и оппозиционными силами, в прошлой парламентской каденции постоянно прорывавшийся на международные площадки и ослаблявший грузинскую дипломатию (и без того не слишком сильную) более неактуален.

Своеобразный и парадоксальный итог трех лет европейской интеграции – если считать с вильнюсского саммита ЕС в ноябре 2013 г., когда Грузия подписала соглашение об ассоциации с Брюсселем – в трех странах, подписавших такое соглашение, у власти де юре или де факто находятся богатые или сверхбогатые люди. Иванишвили оказался в одном ряду с Владимиром Плахотнюком (Молдавия) и Петром Порошенко (Украина). Нужно отметить, что в этом сообществе «евроолигархов» Иванишвили пока выглядит наиболее респектабельно. Нет свидетельств, что он использует свое политическое влияние в Грузии для личного обогащения. С другой стороны, ни Порошенко, ни Плахотнюк не могут похвастаться конституционным большинством в парламенте и в целом тем масштабом политического контроля, которым пользуется Иванишвили. Лидер, в политических способностях которого многие сомневались с того момента, как он объявил о создании коалиции «Грузинская мечта», оказался эффективным. Парламентские выборы октября 2016 года это доказали. В Грузии оформился очередной, уже четвертый по счету персоналистский режим: З. Гамсахурдиа, Э. Шеварднадзе, М. Саакашвили, Б. Иванишвили.

Персоналистский характер политического режима в Грузии по итогам выборов укрепился, однако не стоит считать правительство Грузии простыми марионетками в руках Б. Иванишвили. Сохранивший пост премьера Г. Квирикашвили во время избирательной кампании проявил себя сравнительно сильным игроком, у которого есть собственный ресурс популярности и собственное видение политического курса партии, естественно, в пределах, которые обозначает ее неформальный лидер. В отличие от своего предшественника И. Гарибашвили, действующий премьер, по-видимому, осознает риски и ответственность публичной политики. В течение года с того момента как он впервые возглавил правительство, Квирикашвили сумел избежать коррупционных скандалов, сделавших в свое время неизбежной отставку Гарибашвили. Избегает он и мелочных конфликтов по протокольным вопросам с президентом Грузии Г. Маргвелашвили, в которые постоянно вступал Гарибашвили.

Г. Маргвелашвили практически не проявлял себя во время выборов. Если накануне кампании могли быть ожидания, что вокруг президента или при его поддержке возникнет некая новая либеральная и проамериканская политическая сила, то эти ожидания полностью развеяны. Узость конституционных полномочий президента практически не оставляет ему возможности играть активную роль в грузинской политике. Претендовать на эту роль он мог лишь на фоне такого слабого премьера как И. Гарибашвили. Появление во главе правительства более сильной фигуры не оставило президенту оснований даже для скромных политических притязаний. Обладая конституционным большинством в парламенте, Иванишвили инициировал новую конституционную реформу, которая окончательно сделает фигуру президента символической.

«Единое национальное движение», партия бывшего президента Михаила Саакашвили, потерпело на выборах поражение, получив 27 депутатских мандатов из 150. Даже в этих условиях ЕНД могло бы удержать положение второй по влиятельности политической силы. Однако в январе 2017 г. партия раскололась между сторонниками бывшего президента Грузии М. Саакашвили и последователями бывшего секретаря Совета безопасности Гиги Бокерия и бывшего спикера парламента Давида Бакрадзе. Саакашвили настаивал, чтобы партия бойкотировала выборы, и подталкивал ее к уличной насильственной политической борьбе. Его оппоненты предпочли свои парламентские места неясной перспективе острого противостояния с властями. В результате раскола под контролем Бакрадзе и Бокерия оказалась большая часть парламентской фракции (21 из 27 депутатов), которая получила название «Европейская Грузия», а под контролем Саакашвили – большая часть партийной организации ЕНД и активисты на местах. По одной из высказываемых в грузинских политических кругах версий, партию к расколу подтолкнуло обещание Иванишвили способствовать ее сохранению в качестве второй наиболее влиятельной после «Мечты» в обмен на отказ от поддержки Саакашвили.

Из парламента вытеснены мелкие проамериканские партии – «Свободные демократы» и Республиканская партия (которые в 2012 году прошли в парламент в коалиции с «Грузинской мечтой» и смогли получить ряд постов правительстве). Косвенно это будет способствовать укреплению позиций «Европейской Грузии» и ЕНД, поскольку, выбирая из идеологически близких партий, избиратели скорее предпочтут ту, которая представлена в парламенте.

Поражение Республиканской партии наглядно продемонстрировало масштабы ее популярности среди грузинских избирателей. Партия, претендовавшая на интеллектуальное лидерство в грузинской политике и сумевшая в 2012 – 2016 гг. сосредоточить в своих руках несколько ключевых постов, получила лишь 1,55% голосов избирателей (27,5 тыс. чел. проголосовали за нее на выборах).

В парламенте Грузии получила представительство политическая сила, со скепсисом относящаяся к перспективе евроатлантической интеграции. «Альянс патриотов» во главе с Давидом Тархан-Моурави и Ирмой Инашвили, набравший чуть более 5% голосов избирателей, придерживается консервативных позиций, оппоненты в ходе выборов объявляли партию «пророссийской». Хотя влияние «Альянса патриотов» в парламенте будет невелико, он получил парламентскую трибуну для продвижения своих взглядов. В то же время он будет подвергаться критике как со стороны оппозиции, так и со стороны правящей партии, которые будут пытаться представить его маргинальной политической силой. Добившись успеха на эмоциональных и близких консервативным избирателям лозунгах, «Альянс патриотов» теперь должен расширить свою базу поддержки. Результат выборов для «Альянса» это не столько успех, сколько вызов: сумеет ли маловлиятельная пока партия создать убедительную оппозицию одновременно «Грузинской мечте» и ЕНД.

Поражение «Демократического движения» во главе с Нино Бурджанадзе оказалось закономерным. Рассчитывая, вероятно, на инерцию прошлых лет – партия удачно выступила на президентских выборах 2013 и муниципальных выборах 2014 г. – она очень поздно начала предвыборную кампанию. Хотя ей удалось найти предвыборный лозунг, вызвавший интерес и дискуссию (Бурджанадзе призвала установить внеблоковый статус Грузии), времени для его продвижения практически не осталось. Кроме того, Бурджанадзе, в отличие от «Альянса патриотов», так и не обзавелась собственными медийными ресурсами. Это ослабило ее агитацию, и, возможно, стало одной из причин неудачи на выборах.

 

Отношения Грузии с Западом

Победив на выборах, Б. Иванишвили и «Грузинская мечта» имеют основания констатировать свои крупные внутри- и внешнеполитические успехи. Консолидация власти без той жестокости, которой сопровождался этот процесс при М. Саакашвили, успехи в продвижении ассоциации с Европейским Союзом (соглашение с Грузией было ратифицировано всеми членами ЕС еще в конце 2015 г. в рутинном режиме, не вызывая тех сложностей, которые вызывает ратификация соглашения с Украиной), активизация военного сотрудничества с США и НАТО на фоне нормализации отношений с Россией – возможно, правительство под формальным и неформальным руководством Б. Иванишвили в 2012 – 2016 годах оказалось наиболее успешным за все время независимости Грузии.

Слабым местом этого правительства оставались распространенные на Западе сомнения (старательно подогреваемые оппонентами «Мечты» внутри страны) в недостаточно прозападных убеждениях. Поэтому не случайно, что одним из первых внешнеполитических шагов руководства страны после парламентских выборов и формирования правительства стал своеобразный «оммаж» Соединенным Штатам. Не самое политически значимое, но, наверное, наиболее яркое проявление этого – статья советника премьер-министра Грузии по внешней политике Тедо Джапаридзе, опубликованная американском издании NationalInterest.[2] Исполненная штампов, что не свойственно такому опытному дипломату и тонкому аналитику как Т. Джапаридзе, статья призвана доказать американскому внешнеполитическому сообществу абсолютную верность Грузии евроатлантическому пути. Из того же ряда – интервью премьер-министра Г. Квирикашвили немецкой газете Die Zeit,[3] в котором глава правительства Грузии повторял, что «не понимает», почему Россия противится расширению НАТО, «не направленному против нее». В интервью Квирикашвили также подчеркнул, что Грузия намеревается вступить в НАТО не ради того, чтобы восстановить свою власть над Абхазией и Южной Осетией, другими словами, не собирается втягивать альянс в противостояние по поводу двух регионов.

За последние годы Тбилиси добился значительного укрепления связей с альянсом в целом и с США в частности. Под властью «Грузинской мечты» Грузия продвинулась в этом направлении дальше, чем это было в годы правления М. Саакашвили. Открыт совместный с НАТО учебно-тренировочный центр. Грузия присоединилась к Силам быстрого реагирования НАТО. Хотя участие в этих Силах имеет символические масштабы (к участию в них сертифицирована одна рота грузинских ВС, 130 военнослужащих), политически оно значимо. В Силах быстрого реагирования, созданных в 2002 году, участвуют четыре страны, не входящие в НАТО. Финляндия и Швеция присоединились к ним в 2008 г., в 2014 – Украина, а в 2015 – Грузия. Альянс рассматривает Силы быстрого реагирования как элемент своей политики в отношении России: на Уэльском саммите (2015 г.) было принято решение о создании Совместных сил очень высокой готовности (Very High Readiness Joint Task Force, VJTF), как одном из средств укрепления Сил быстрого реагирования. Новые совместные силы предназначены для ответа на вызовы, возникающие на периферии НАТО;[4] в сущности, речь идет о пограничье России и альянса. Силы быстрого реагирования применяются по решению Североатлантического совета, другими словами, грузинские военнослужащие, участвующие в этом проекте, фактически переходят под командование НАТО.

С 2015 г. активизировались военные учения в Грузии с участием стран НАТО. В мае 2015 г. впервые прошли двусторонние учения Грузии и США «Noble Partner», целью которых было улучшение совместимости с Силами быстрого реагирования НАТО. По заявлениям грузинских официальных лиц, учения были беспрецедентными по масштабу, в них участвовали 600 военнослужащих с обеих сторон.[5] Эти учения проводятся ежегодно, для их проведения в Грузию перебрасывается американская бронетехника, в том числе танки, из Болгарии и Румынии. Ежегодные учения «AgileSpirit», ранее грузино-американские, перешли под эгиду НАТО и стали многонациональными. Было публично объявлено, что активизация учений и расширение состава их участников стали результатом решений Уэльского саммита НАТО.

В американском внешнеполитическом сообществе рассматриваются более радикальные варианты использования Грузии в противостоянии с Россией. Незадолго до саммита НАТО в Варшаве Атлантический совет опубликовал доклад отставных высокопоставленных дипломата и военного Н. Бернса и Д. Джонса «Восстанавливая мощь и волю НАТО». В этом докладе предлагалось создать военно-морскую миссию НАТО на Черном море силами Турции, Болгарии и Румынии с привлечением Грузии и Украины.[6] Это предложение не нашло отражения в итоговой декларации саммита НАТО в Варшаве, который состоялся в июле 2016 г. Вероятно, в такой проект затруднительно вовлечь Турцию, особенно на фоне улучшения отношений между Анкарой и Москвой, а без Турции он не имеет практического смысла в связи со слабостью флотов Румынии, Болгарии, Украины и Грузии. Тем не менее показателен контекст, в который была помещена Грузия.

Укрепление военного сотрудничества Грузии с НАТО и США создает новую неопределенность на Кавказе. С одной стороны, альянс не берет на себя ответственность за обеспечение безопасности Грузии, а американское военное присутствие в этой стране (по крайней мере, официально) носит временный характер. В то же время вовлечение НАТО в сотрудничество с Грузией достаточно велико, чтобы рассматривать ее как клиента блока. Формально правовых гарантий НАТО Грузии не дает, но сможет ли блок отказаться защищать ее в острой ситуации, не рискуя потерять престиж? Североатлантический альянс может обнаружить себя в ситуации, когда, не будучи обязан гарантировать безопасность Грузии де юре, он будет вынужден гарантировать ее де факто.

Схожие результаты может иметь и двустороннее грузино-американское военное сотрудничество. Американская бронетехника, которая перебрасывается Грузию для учений «NoblePartner», остается в стране на три-четыре недели. Нетрудно представить ситуацию, когда она задержится в Грузии на более длительный срок. Хотя с военной точки зрения присутствие нескольких единиц военной техники не меняет соотношение сил в Закавказье, возникает неопределенность: какую реакцию США следует ожидать в случае вовлечения Грузии в вооруженный конфликт в момент, когда американские танки и военнослужащие находятся на ее территории?

Схожая неопределенность возникла накануне войны августа 2008 г., когда совокупность политических авансов, выданных Грузии со стороны США и НАТО, убедили официальный Тбилиси, что у него есть неформальные гарантии безопасности со стороны Запада. Необходимо подчеркнуть отличия нынешней ситуации от той, которая складывалась в 2008 г. Во-первых, безопасность Абхазии и Южной Осетии надежно гарантирована Россией. Во-вторых, действующее грузинское руководство не склонно к внешнеполитическим авантюрам, тем более вооруженным. С другой стороны, уровень отношений между Россией и США, Россией и НАТО в настоящий момент таков, что стороны едва ли могут снять неопределенность, возникающую в Закавказье. Едва ли Запад и заинтересован сейчас в том, чтобы снять эту неопределенность. По сути, Грузия вовлечена в политику сдерживания России, которую североатлантический альянс принял на фоне украинского кризиса.

 

Отношения Грузии с Россией

Победив на парламентских выборах без партнеров по коалиции, «Грузинская мечта» лишилась прежней свободы маневра во внешнеполитической риторике. В парламентскую каденцию 2012 – 2016 гг. ее партнеры – мелкие либеральные партии – отвечали в правящей коалиции за то, чтобы быть не менее прозападными, чем оппозиционное «Единое национальное движение». Их инициативы и заявления позволяли коалиции показывать подчеркнутую лояльность Соединенным Штатам (не отдавая ЕНД монополию на такую лояльность). В то же время эти заявления и жесты не выглядели консолидированной позицией всей «Грузинской мечты», и поэтому не слишком угрожали нормализации отношений с Россией. Тем более, что в составе правящей коалиции присутствовал и прямо противоположный идеологический полюс. В новых условиях «Грузинская мечта» едва ли сможет проявлять такую идеологическую широту. В коалиции подобный разлет мнений может быть терпим, но внутри одной партии он свидетельствует о глубоком расколе. Возможно, руководители «Мечты» исходят из того, что их партия выиграла выборы, избавившись от крайностей, то есть выйдя из коалиции с партнерами как резко прозападной, так и антизападной ориентации. Пока неясно, станет ли этот акцент на «умеренности» источником силы для правящей партии, или она будет вынуждена постепенно смещаться к одному или другому полюсу. То есть жертвовать нормализацией отношений с Россией, чтобы не дать своим оппонентам из ЕНД превратиться в «самых прозападных», или напротив вызывать подозрения в Брюсселе и Вашингтоне своим «чрезмерно мягким» подходом в отношении Москвы.

В торгово-экономической сфере отношения России и Грузии оказались наиболее успешны. После снижения в 2015 г. грузинский экспорт в Россию продолжил рост. Россия является одним из крупнейших покупателей грузинских товаров. Учитывая, что Грузия испытывает хронический дефицит торгового баланса и нуждается в наращивании экспорта, это делает Россию важным для нее партнером в экономической сфере. Дефицит в торговле с Россией компенсируется за счет доходов, которые Грузия получает благодаря туристам из России. В 2016 г. Грузию посетили более 1 млн. российских граждан. Денежные переводы из России остаются значимыми для макроэкономической стабильности Грузии.

Грузинские власти в целом ответственно подходят к торговле с Россией. Так, они не допускают реэкспорта через грузинскую территорию товаров из стран, в отношении которых Москва ввела торговое эмбарго, хорошо осознавая, что попытки такого реэкспорта подорвут двустороннюю торговлю. Стороны эффективно взаимодействуют, чтобы не допустить поставок фальсифицированной продукции.

В то же время экономическое сотрудничество между Россией и Грузией не идет дальше торгового обмена. Поток российских инвестиций в Грузию невелик, сотрудничество по крупным инфраструктурным проектам ограничивается реконструкцией пограничного перехода в Верхнем Ларсе и взаимодействием по техническим вопросам эксплуатации Ингурской ГЭС и управления трансграничным перетоком электроэнергии.

Существует перспектива углубления российско-грузинских экономических связей. Например, российские компании могут быть привлечены к модернизации грузинской энергетики (тем более, в России сохраняются некоторые важные для этого знания и компетенции). Могут быть увеличены российские инвестиции в хронически недоинвестированное сельское хозяйство Грузии с целью замещения на российском рынке товаров, которые ранее поступали из ЕС или Турции. Однако нынешнее состояние политических отношений между двумя странами не допускает таких масштабных договоренностей. Кроме того, в условиях, когда грузинский политический класс формируется на условиях своеобразного «аутсорсинга» (в значительной части он финансируется за счет американских и европейских политических фондов, а не внутренних источников), торгово-экономическое сближение России и Грузии не дает ощутимых политических результатов. Грузинские политики (или, по крайней мере, значительная их часть) не являются бенефициарами этого сближения. Расширение экономического сотрудничества блокировано политическими разногласиями и низкой заинтересованностью грузинского политического класса в таком сотрудничестве.

Для Москвы нормализация отношений с Грузией решила важную в масштабах региона задачу, позволив сократить напряженность на этом внешнеполитическом направлении. Это облегчило для России прохождение наиболее острой фазы украинского кризиса. Намечавшееся в 2014 г. грузино-украинское сотрудничество было свернуто после того, как ряд политических постов на Украине получили представители команды М. Саакашвили и сам бывший президент Грузии. Тбилиси достаточно дорожил плодами потепления с Москвой, чтобы активно втягиваться в противостояние по поводу Украины. «Токсичность» Киева как внешнеполитического партнера для Тбилиси возрастает по мере того, как проваливаются попытки реформ и борьбы с коррупцией на Украине. В таких условиях Грузия предпочитает, чтобы в Брюсселе ее рассматривали вне украинского контекста. Вероятно, сейчас грузинские власти, по меньшей мере, не будут форсировать сближения с Украиной даже безотносительно возможных последствий такого сближения для отношений с Москвой. Впрочем, нельзя исключить, что охлаждение отношений между Тбилиси и Киевом было объяснялось прежде всего назначением Саакашвили на высокий пост в Украине, а его отставка стимулирует сотрудничество двух стран.

Правительство «Грузинской мечты» не пойдет на какие-либо шаги, учитывающие озабоченности России в политической сфере или в сфере безопасности. Сохраняется прежний высокий уровень контроля над грузинским политическим курсом со стороны США. Ни Б. Иванишвили, ни Г. Квирикашвили, насколько можно судить, не чувствуют себя уверенно во внешнеполитической сфере и предпочли бы избежать в этой сфере каких-либо перемен, тем более таких, которые хотя бы потенциально угрожают их отношениям с Западом. Качество грузинской дипломатии невысоко, внешнеполитическое ведомство ориентировано на привычные форматы взаимодействия с ЕС и НАТО, а не на ведение трудных переговоров о более широкой нормализации отношений с Россией. Влиятельная часть грузинской политической элиты вслед за своими западными союзниками рассматривает Россию как страну, клонящуюся к закату, и не видит долгосрочных перспектив в политическом сотрудничестве с ней. В силу этих причин нет оснований ожидать от Тбилиси более активной политики на российском направлении.

Тбилиси дорожит достигнутой нормализацией отношений с Россией по двум причинам. Первая состоит в тех экономических преимуществах от торговли и иного экономического сотрудничества с Россией. Вторая – ослабление напряженности в отношениях с Москвой снимает ограничения на военное сотрудничество Грузии со странами НАТО. Такие ограничения были бы неизбежны, если бы Запад расценивал военное сотрудничество с Грузией в контексте угрозы возможного вооруженного столкновения с Россией.

Грузинским властям кажется реалистичным сохранить достигнутый уровень отношений с Россией одновременно с интеграцией в НАТО. Вероятно, их заявления, что Грузия считает возможным быть членом североатлантического альянса и продолжать сотрудничество с Россией, представляют собой не пропагандистский штамп, а отражают их реальный (хотя и ошибочный) политический расчет.

К настоящему моменту Тбилиси достиг целей, которые ставил в рамках нормализации отношений с Москвой. Грузия не имеет стимулов развивать эту политику и вместе с тем опасается, что ее развитие будет истолковано на Западе как отход от евроатлантической ориентации.

 

Абхазия и Южная Осетия

Несмотря на повторение тезисов об «оккупации» территорий Грузии, Абхазия и Южная Осетия находятся внизу списка политических приоритетов официального Тбилиси. Правительство Грузии не имеет политической стратегии по отношению к двум республикам. Действующие в этой сфере документы не имеют ясного целеполагания. Тбилиси исключает прямой диалог с абхазами и осетинами, не признавая политическую субъектность за ними и их лидерами. Гуманитарные инициативы, которые выдвигаются со стороны Тбилиси в отношении двух республик (например, программа бесплатной медицинской помощи) не сопровождаются более широким политическим видением совместного будущего. По мнению представителей грузинских властей, принимавших участие в разработке и осуществлении нынешнего политического курса в отношении Абхазии и Южной Осетии (бывший госминистр по вопросам гражданского примирения и равноправия П. Закареишвили), интеграция в евроатлантические структуры сделает Грузию насколько привлекательным образцом развития, что абхазы и осетины сами пожелают вернуться в ее состав. При этом грузинский политический класс по-прежнему считает корнем проблемы не сами конфликты, не нежелание большинства абхазов и осетин жить под властью Тбилиси, а российское признание независимости Абхазии и Южной Осетии. Этот подход отражается в тактике грузинской дипломатии по поводу двух республик.

Тактика Тбилиси сводится к тому, чтобы как можно более настойчиво продвигать грузинское видение двух конфликтов на всех доступных международных площадках, пусть даже в ущерб содержательным переговорам по гуманитарным вопросам и вопросам безопасности, проходящим в Женеве. В рамках этой тактики грузинская дипломатия добивается принятия на Генеральной Ассамблеи ООН резолюций о возвращении беженцев, покинувших Абхазию и Южную Осетию. Эти резолюции односторонни и политизированы (речь в них, в частности, не идет о судьбе десятков тысяч этнических осетин, изгнанных из внутренних районов Грузии), из-за них на протяжении уже нескольких лет блокируется обсуждение вопроса о судьбе беженцев на Женевских дискуссиях. Однако грузинские дипломаты продолжают из года в год вносить на Генассамблею соответствующие проекты резолюций. Грузинские участники Женевских дискуссий сорвали принятие согласованной общей декларации о неприменении силы, потребовав включить в этот документ давно устаревшее положение о создании неких «международных механизмов безопасности».

Кроме того, грузинская сторона стремится навязать подход, в рамках которого российское признание Абхазии и Южной Осетии объявляется конечной причиной всех гуманитарных проблем в регионе. Примером этого может служить медийная кампания по поводу демаркации границы Южной Осетии с Грузией, развернутая грузинскими политиками и СМИ и поддержанная СМИ Запада. В этой кампании акцент делается на фактах, когда граница проходит через земельные участки грузинских крестьян. При этом игнорируется, что подобным образом пострадали и осетинские крестьяне. Не упоминается, что грузинской стороне предлагали в неформальном, неофициальном порядке согласовать линию прохождения границы, чтобы избежать подобных последствий, но это предложение было отвергнуто.

По-видимому, грузинская сторона, осознавая, что убедить Россию отказаться от признания Абхазии и Южной Осетии невозможно, рассчитывает добиться, чтобы Москва согласилась с тем, будто из этого признания вытекает множество неудобств как для самой России, так и для обычных людей по обе стороны границ двух новых независимых государств. Грузинская сторона стремится представить признание неким «абсурдом», «капризом», случайной аномалией эпохи Саакашвили, и тем самым повысить его политическую цену для России.

В этом контексте следует рассматривать публичную риторику грузинских официальных лиц и экспертного сообщества по поводу возможного возобновления транзита через территории Абхазии и Южной Осетии в случае вступления в силу российско-грузинского соглашения об основных принципах таможенного администрирования и мониторинга торговли товарами от 9 ноября 2011 г. Грузинские представители утверждают, что Грузия в порядке доброй воли согласна на открытие транзита и рассчитывает, что экономическое сотрудничество будет способствовать сближению жителей Грузии и отколовшихся от нее территорий, однако этому препятствует Россия, которая стремится изолировать абхазов и осетин от Грузии. Таким образом, Тбилиси представляет власти России, Абхазии и Южной Осетии в качестве сторон, стремящихся помешать прямым контактам людей по обе стороны бывших административных границ. Кроме того, грузинская сторона публично трактует соглашение как инструмент «международного контроля» над российской торговлей с Абхазией и Южной Осетией, хотя, согласно документу, вся информация о торговле, за исключением общей статистики, предоставляемой в ВТО, должна оставаться конфиденциальной. В Грузии при этом не комментируют то обстоятельство, что соглашение предусматривает проведение таможенной обработки товаров, которые поступают из Грузии в две республики, то есть предполагает их признание в качестве самостоятельных таможенных территорий.[7]

В конечном счете, сложившаяся в регионе гуманитарная ситуация объясняется не признанием Абхазии и Южной Осетии со стороны России и не демаркацией их границ, а попытками распространить западные военно-политические структуры на Кавказ. Бывшие административные границы Абхазской АССР и Юго-Осетинской АО ныне стали линией, которая разделяет Россию и ее партнеров и НАТО и его партнеров. Расхождения по вопросу о том, как должна быть организована система европейской безопасности, которые привели к возникновению этого раскола, не устранены. И Грузия, делая выбор в пользу интеграции в НАТО и тесного двустороннего военного сотрудничества с США, выбирает также и проведение этой разделительной линии по территории, которую считает своей. Устойчивое и долгосрочное улучшение гуманитарной ситуации невозможно вне широких и обязывающих договоренностей по вопросам безопасности в Европе.

Грузинская сторона игнорирует публично сделанное предложение президента России В.В. Путина начать прямой диалог с Абхазией и Южной Осетией. Это полностью в русле подхода официального Тбилиси к проблеме статуса двух республик. Как представляется, свою задачу правительство Грузии видит не в том, чтобы договориться с жителями Абхазии и Южной Осетии о совместном существовании, а в том, чтобы как можно дольше и наиболее выгодно «продавать» Западу свой образ «страны, обиженной Россией».

 

Перспективы отношений Москвы и Тбилиси

Россия выиграла от нормализации отношений с Грузией. Однако развитие этого процесса маловероятно. Скорее всего, в ближайшие годы российско-грузинские отношения будут законсервированы в их нынешнем состоянии.

Возможные сдвиги в отношениях России и Запада (в худшую или лучшую сторону) затронут российско-грузинские отношения с опозданием. Грузия не входит в число наиболее заметных пунктов российско-американской повестки. Если нормализация отношений Москвы и Вашингтона состоится, то ее эффект скажется на Грузии лишь после того, как будут разрешены или ослаблены противоречия по более важным вопросам, таким как Сирия и Украина. В то же время если новая американская администрация выберет продолжение конфронтации с Россией, Грузия, по-видимому, не станет ключевым элементом этой конфронтации. Несмотря на резко ухудшившиеся отношения с Россией в 2014 – 2016 гг., Вашингтон не пытался подорвать российско-грузинскую нормализацию, хотя фактически вовлек Грузию в свою стратегию сдерживания России. Подчеркнем, что в силу своей уязвимости, Грузия имеет ограниченную ценность для США в качестве инструмента давления на Россию, а в силу вовлеченности Вашингтона в военное сотрудничество с Тбилиси, он рискует в критической ситуации оказаться втянутым в прямое противостояние с Россией на Южном Кавказе, причем в неблагоприятных для себя условиях, учитывая российский военный перевес в кавказском регионе.

Учитывая возможность нормализовать отношения с США при новой администрации, Россия не заинтересована в том, чтобы ее отношения с Грузией ухудшились настолько, что стали бы в Вашингтоне весомым аргументом против договоренностей с Москвой. В то же время у России нет причин стремится к существенному улучшению отношений с Тбилиси. Учитывая все обстоятельства, любые шаги навстречу Грузии, сделанные российским руководством – за исключением, возможно, дальнейшего упрощения визового режима – будут восприняты как поощрение к тому, чтобы и дальше игнорировать базовые российские озабоченности в сфере безопасности. В Москве, похоже, приходят к мысли, что для нормализации отношений с Грузией сделано уже достаточно, и развитие этого процесса невозможно без давно назревших политических шагов со стороны партнера.

Правительство «Грузинской мечты» должно убедиться, что политика постепенных шагов на пути интеграции в НАТО не может обмануть российское руководство. Эта политика расценивается Москвой как угрожающая и может иметь свои издержки. В настоящий момент официальный Тбилиси не получает ясных политических сигналов по этому вопросу, что создает иллюзию, будто Россия готова молчаливо согласиться с перспективой членства Грузии в НАТО.

Нет оснований ожидать каких-либо ограничений на торгово-экономическое сотрудничество с Грузией. Опыт эмбарго 2006 – 2012 гг. показал, что в политическом плане такие ограничительные меры бесполезны и лишь ухудшают отношение рядовых граждан Грузии к России. Нынешние условия торговли с Грузией будут сохранены, естественно, если они будут соблюдаться грузинской стороной. Однако любые шаги в экономическом сотрудничестве, в том числе в инфраструктурной сфере, которые выходят за рамки простых торговых регуляций, по-видимому, возможны лишь в рамках более широкого политического диалога.

В существующих условиях Россия не может снизить интенсивность учений российских войск в Абхазии и Южной Осетии и уровень защищенности обеих республик. Попытки их изоляции со стороны Тбилиси, в частности, путем применения закона об оккупированных территориях, потребности их развития подталкивают их к углублению интеграции с Россией, в том числе и в военной сфере.

Хотя правительство «Грузинской мечты» не заинтересовано в развитии отношений с Россией, было бы продуктивно публичное обсуждение того, какие шаги могут быть предприняты с российской стороны, когда и если руководство соседней страны будет готово к политическому диалогу. Необходим набор исполнимых позитивных предложений для Грузии, на дефицит которых традиционно указывают наблюдатели как в Тбилиси, так и в Москве.

Обсуждая гипотетические договоренности между Россией и Грузией эксперты-международники в двух странах констатируют невозможность «разменов»: например, Грузия не откажется от планов вступить в НАТО, Россия не отзовет признание Абхазии и Южной Осетии. По-видимому, эта логика оказывает влияние и на дипломатические подходы, принятые в обеих странах. Политический «размен» такого рода действительно невозможен, потому что Абхазия и Южная Осетия как независимые государства не могут стать предметом торга, не говоря о том, что затрагивающие их вопросы не могут обсуждаться без их участия. Предметом переговоров в паре Москва – Тбилиси может быть только то, что находится во власти и в компетенции российского и грузинского руководства.

Для обсуждения перспектив политического диалога необходимо, во-первых, «разукрупнить» обсуждаемые темы, предлагая малые шаги, а во-вторых, вычленить в имеющемся узле противоречий те нити, которые полностью находятся в руках России и Грузии, не затрагивая третьих сторон. Перспектива достижимых и дающих быстрый результат договоренностей должна быть на виду и у грузинских политиков, и у грузинского общества. Хотя правительство «Грузинской мечты» едва ли воспользуется этими предложениями (ранее оно отвергло несколько инициатив со стороны Москвы, выдвинутых публично на высшем уровне), само их наличие будет способствовать укреплению в грузинской политике тех сил, которые ориентируются на сотрудничество с Россией.

Необходимо оговорить, что у Грузии остается обширное поле для взаимодействия с Абхазией и Южной Осетией. Потенциал Женевских дискуссий далеко не исчерпан. Диалог по гуманитарным вопросам блокируется искусственно, исключительно по той причине, что грузинская дипломатия оказывается не в силах отойти от образа действий, принятого еще при Михаиле Саакашвили. Именно в Женеве – но не в рамках двустороннего российско-грузинского диалога – возможно достижение договоренностей о разрешении гуманитарных проблем жителей приграничных территорий, условий пересечения новых границ и приграничной торговли. Вероятно, Россия может содействовать договоренностям между Грузией и Абхазией по техническим вопросам, касающимся эксплуатации Ингури ГЭС, но важно, чтобы этот вопрос не политизировался сторонами. Предложение Москвы о содействии прямому диалогу Тбилиси с Абхазией и Южной Осетией также не снималось с повестки дня.

Назовем некоторые направления возможного диалога. Россия не будет ни отзывать признание Абхазии и Южной Осетии, ни отказываться от предоставленных им гарантий безопасности, однако она может изменить масштаб и характер своего военного присутствия в двух республиках. Численность российских войск теоретически может быть сокращена, некоторые виды вооружений могут быть выведены. Подобные решения, думается, принципиально возможны, если в рамках Женевских дискуссий будет достигнута договоренность о неприменении силы. Россия вправе рассчитывать, что в свою очередь Грузия будет сокращать масштабы своего военного сотрудничества с США и НАТО.

Москве нужно активизировать дискуссию о региональных форматах сотрудничества в противовес внерегиональным (НАТО и ЕС). Удобной площадкой здесь может быть Организация черноморского экономического сотрудничества, в которую входят и Россия, и Грузия. Было бы также целесообразным организовать диалог – первоначально на экспертном уровне – по безопасности и экономическому сотрудничеству на Кавказе с участием пяти государств Закавказья, Турции и Ирана. Многосторонние и кооперативные форматы обеспечения региональной безопасности будут все более востребованы по мере того, как станет очевидным провал попытки выстроить «НАТО-центричную» систему безопасности в Европе.

Наконец, необходимо поддерживать фактически действующий сейчас режим благоприятствования для привлечения грузинских представителей, прежде всего молодежи, к российским программам публичной дипломатии, действующим для постсоветского пространства. Грузинский политический класс сегодня не демонстрирует большой заинтересованности в подготовке специалистов по России, но такие специалисты стране понадобятся по мере того, как активную деятельность в бизнесе и на государственной службе будут покидать представители старших поколений. Для России предпочтительно, чтобы эта когорта специалистов была подготовлена при ее непосредственном участии.

Естественное чувство растерянности, которое испытывают сейчас те представители грузинского политического класса, которые связали личные интересы и интересы своей страны с перспективной интеграции страны в евроатлантические структуры, не должно привести к дезориентации Грузии как таковой. Именно та эпоха, в которой крупнейшие державы заново определяют свою политику в отношении друг друга и пытаются – довольно хаотично – сформулировать новые принципы мировой политики, дает новые и неожиданные шансы для малых стран. Пока их могущественные соседи и партнеры заняты глобального мироустройства, страны не столь влиятельные могут предложить собственную повестку и собственное видение своего будущего и будущего своих регионов, не связанное с блоковым делением, идеологическим противостоянием, этническими конфликтами и другими негативными элементами наследия советской и постсоветской эпох. Мир находится в состоянии неопределенности, но счастливо избегает масштабных вооруженных конфликтов – это позволяет малым странам проявлять политическую субъектность, которую не оставляли им прежние версии мирового порядка.


[1] Regulation (EU) 2017/372 of the European Parliament and of the Council of 1 March 2017 amending Regulation (EC) No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement (Georgia). EUR-Law, 2017, March, 8. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2017.061.01.0007.01.ENG&toc=OJ%3A...

[2] T. Japaridze. Georgia Has a Key Role to Play in Europe's Future. “National Interest”. December 8, 2016. URL: http://nationalinterest.org/feature/georgia-has-key-role-play-europes-future-18661.

[3]: Грузия не понимает, почему Россия боится ее вступления в НАТО. “Russia Today”. 12 декабря 2016. URL: https://russian.rt.com/inotv/2016-12-12/Zeit-Gruziya-ne-ponimaet-pochemu.

[4] Wales Summit Declaration Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales. NATO, September 5, 2014. URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?selectedLocale=en.

[5] Грузинские и американские ВС начали совместные военные учения на базе в Вазиани. «Civil Georgia», 12 мая 2015 г. URL: http://civil.ge/rus/article.php?id=27109.

[6] N. Burns, J. Jones. Restoring the Power and Purpose of the NATO Alliance. Deter Our Adversaries, Stabilize Our Partners, and Strengthen the North Atlantic Area through US Leadership in NATO. Atlantic Council. June 2016. P. 2. URL: http://www.atlanticcouncil.org/images/publications/Restoring_the_Power_and_Purpose_of_the_NATO_Allia...

[7] Позиция МИД России по Соглашению об основных принципах механизма таможенного администрирования и мониторинга торговли товарами от 9 ноября 2011 г. была опубликована вскоре после подписания этого соглашения в комментарии МИД. См. Ответы официального представителя МИД России А.К.Лукашевича на вопросы агентства «Интерфакс» о российско-грузинском соглашении в контексте вступления России в ВТО. Министерство иностранных дел Российской Федерации, 23 декабря 2011 г. URL: http://www.mid.ru/web/guest/maps/ge/-/asset_publisher/uwHHxf8KDaOY/content/id/176298.


Источник:  Кавказское сотрудничество
Автор:  Николай Силаев

На предыдущую страницу

Все новости проекта